Телефон подписки
8 (800) 555-66-00
6–7 октября 2022 г. в Алматы пройдет VIII Евразийский антимонопольный форум. Организаторы – Агентство Республики Казахстан по защите и развитию конкуренции, Центр защиты конкуренции, Альянс антимонопольных экспертов и Международный центр конкурентного права и политики БРИКС.
15 ноября 2022 г. Право.ru проведет ежегодный Litigation Forum, на котором эксперты в области судебного процесса поделятся опытом и знаниями, необходимыми для эффективной работы.
Главная /  Аналитика /  Варианты и риски ценового контроля
Варианты и риски ценового контроля

Андрей Шаститко,

директор Центра исследований конкуренции и экономического регулирования РАНХиГС при Президенте РФ, заведующий кафедрой конкурентной и промышленной политики экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, доктор экон. наук, профессор

Наталья Павлова,

доцент кафедры конкурентной и промышленной политики экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, старший научный сотрудник Центра исследований конкуренции и экономического регулирования РАНХиГС, канд. экон. наук

 

Опубликовано в журнале «Конкуренция и право» № 2, 2022 г.

На фоне резкого повышения цен во многих отраслях промышленности в 2021 г. перед государством возникла проблема: как определить возможности и допустимые пределы его вмешательства в экономику? Весной 2022 г. этот вопрос стал еще более острым. И если в прошлом году причиной роста цен была скорее сильная зависимость от ситуации на внешних рынках, то сегодня – разрыв мировых цепочек создания стоимости, в которых участвует российский бизнес. Обозначим доступные государству варианты воздействия на цены, в частности на продукцию черной металлургии. И определим принципы и риски их практического применения.

 

Характеристика ситуации

В середине 2021 г. на рынках металлургической продукции произошел существенный рост цен (см. рис.).

Динамика средней цены на внутреннем рынке на горячекатаный плоский прокат в 2021 г. (источник: Росстат)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Основное увеличение средних цен приходится на период с апреля по июль 2021 г., после чего они пошли на спад. Однако на пике роста масштаб повышения – на 54% к июлю от цен апреля – заставил государство прорабатывать варианты вмешательства.

Временно абстрагируясь от ситуации 2022 г., можно утверждать, что подобный рост цен не первый и не последний случай, а скорее периодическое явление. Причины разнятся, но такие скачки неизбежны с учетом технологий отрасли, а также построения договорных отношений между участниками рынков как в России, так и за ее пределами. Зависимость от внешних рынков играет особую роль, поскольку российские металлургические компании – крупные экспортеры относительно размеров национальной экономики.

Вместе с тем масштабы их деятельности невелики: мощности и объемы производства и реализации примерно в пять-шесть раз меньше, чем, например, у китайских металлургических компаний.

С учетом этого можно утверждать, что попытки отвязать внутренние рынки металлургической продукции от внешних нерезультативны с точки зрения балансирования спроса и предложения внутри России и даже вредны с точки зрения создаваемых стимулов, особенно в долгосрочном плане. Запрет на применение экспортного паритета в ценообразовании несет риски дефицита на внутреннем рынке со всеми издержками такого состояния, хорошо известными и изученными в период функционирования плановой экономики СССР. Попытки настроить баланс «вручную», даже с помощью современной счетно-вычислительной техники, вряд ли позволят решить задачу эффективного использования экономически значимой информации, на основе которой должны приниматься ценовые решения.

Тем не менее в 2021 г. на государственном уровне говорилось о необходимости отвязать ценообразование внутри страны от внешних рынков. В 2022 г. эти тезисы снова повторяются в мерах, предлагаемых Минпромторгом России.

 

Для информации

Сориентироваться в потоке проектов и документов по вопросам защиты и развития конкуренции в условиях санкций поможет новая рубрика на сайте журнала «Конкуренция и право».

 

Два блока вариантов государственного вмешательства

Причины периодической разбалансировки спроса и предложения на рынках металлургической продукции разнятся, но государство располагает ограниченным набором основных инструментов воздействия на ситуацию. При этом каждый вариант обладает сравнительными преимуществами и недостатками, которые, однако, не реализуются автоматически.

 

Первый блок

Перечень вариантов. Меры, которые соответствовали ситуации «обычной» (в 2021 г. и ранее) разбалансировки спроса и предложения на рынке:

  • антимонопольное вмешательство в виде штрафов, предписаний ФАС России об изменении поведения компании, если есть основания считать, что рост цен связан со злоупотреблением рыночной властью (доминирующим положением), незаконными соглашениями или согласованными действиями (запрещены в соответствии со ст. 10, 11, 11.1 Закона о защите конкуренции);
  • изъятие сверхприбылей путем экстренного повышения налогов (в том числе посредством применения ретроспективного налогообложения), включая значительное повышение налога на прибыль или НДПИ;
  • временное введение (повышение) экспортных пошлин;
  • введение института налогообложения непредвиденной прибыли (windfall profits) – изъятия сверхприбыли, обусловленной конъюнктурой на соответствующих товарных рынках;
  • стимулирование к проектированию и заключению долгосрочных контрактов, включающих контрактные меры предосторожности на случай повышения мировых цен или иных шоков спроса и предложения, а также механизмы адаптации без привлечения регуляторов;
  • корректировка структуры собственности компаний посредством вхождения в капитал компаний Пенсионного фонда РФ.

Преимущества и недостатки. Первые три варианта непредсказуемы для бизнеса с точки зрения момента введения и эффекта. Четвертый вариант, если он реализуется в период повышенных цен или даже ретроактивен в отношении этого периода, тоже ведет к искажению стимулов, в частности применительно к НДПИ. Идея адекватного уровня налогообложения хозяйственной деятельности, связанной с добычей невозобновляемых природных ресурсов, правильная. Но механизм внедрения имеет такое же значение, как и точность настройки режима налогообложения с учетом различий в качестве используемых природных ресурсов (дифференциация ставки). Правила игры должны быть известны заранее или по крайней мере предсказуемо меняться. Нарушение этого принципа имеет системные отрицательные последствия, которые плохо поддаются надежной количественной оценке, но прогнозируемы с высокой вероятностью в силу пагубного влияния на стимулы создания новой стоимости.

Кроме того, в первых четырех случаях сверхдоходы изымаются в пользу государства, но сложившиеся на рынке цены оплачиваются потребителями. А значит, положение последних ухудшится, даже если будут какие-то трансферы со стороны государства. Чистые потери благосостояния также воспроизводятся, а публично заявленные цели не допустить ухудшения положения потребителей (покупателей продукции) если и могут быть частично достигнуты, то с большими издержками компенсационных сделок.

 

 

Важнейший принцип реакции государства на ценовой шок – избегание активизации всех мер одновременно



Антимонопольное вмешательство как способ реагировать на системную проблему повышения цен на множестве рынков особенно плохо тем, что каждое дело – это изолированно рассматриваемый кейс и развивается независимо от других, со своим набором обвинений и содержанием предписания. К тому же каждое дело долго рассматривается: срок рассмотрения в ФАС России – девять месяцев, в суде с учетом соблюдения только процедурных требований – не меньше полугода. Изменение ситуации на рынке во второй половине 2021 г., когда рост цен остановился, создает проблемы с адекватным содержанием предписания как неотъемлемой частью результата рассмотрения административного дела наряду с принятым антимонопольным органом решением. Наконец, применение наказания там, где не доказано негативное влияние на конкуренцию, обесценивает законодательство о защите конкуренции в целом (так называемые ошибки первого рода в правоприменении).

Введение института налогообложения непредвиденной прибыли обладает тем сравнительным преимуществом, что делает среду предсказуемой, хотя для его разработки потребуются значительные издержки институционального проектирования, а результаты будут зависеть от конкретного воплощения идеи. Подобный механизм нежелательно разрабатывать в экстренном порядке как метод устрашения компаний, добившихся, по мнению государства, сверхприбыли на определенном отрезке времени. Соображения справедливости (легитимность изъятия в бюджет доходов, обусловленных внешними обстоятельствами, а не усилиями компании) при таком подходе, скорее всего, войдут в конфликт с критериями эффективности проектируемых и применяемых норм.

Однако при разработке в период низких цен подобному механизму может не хватить поддержки в виде заинтересованных групп, если не добиться осознания периодичности воспроизводства ситуации с высокими ценами и необходимости урегулирования вопроса с наименьшими потерями «общественного благосостояния».

Снова абстрагируясь от обстоятельств 2022 г., заметим, что структурная альтернатива стимулирования к заключению долгосрочных контрактов, включающих контрактные меры предосторожности, отражает реалии.

1. Мы признаем, что подобные разбалансировки на рынках металлургической продукции с определенной периодичностью происходят и неизбежно будут происходить. При этом с высокой точностью и вероятностью предсказать траекторию изменений заранее проблематично.

2. Фактически речь идет о возложении издержек проектирования контрактов обратно на хозяйствующих субъектов, и по возможности лучше не вовлекать в хозяйственные отношения регуляторов, растрачивая тем самым ограниченные бюджетные ресурсы. В настоящее время внешние (побочные) эффекты конфликтов между покупателями и производителями вследствие повышения цен интернализует государство своим вмешательством (несмотря на указание в Постановлении Пленума ВС РФ от 04.03.2021 № 2, что российские суды, применяя антимонопольное законодательство, не должны заниматься разрешением хозяйственных споров между компаниями). Это не самый эффективный способ с точки зрения как использования релевантной информации, так и стимулов всех участвующих сторон.

3. Мы понимаем, что сами стороны могут быть недостаточно заинтересованы в заключении и проработке таких контрактов самостоятельно, игнорируя (не интернализуя) часть общественных издержек. Так, производители могут быть не заинтересованы в заключении длительных контрактов, сглаживающих ценовые изменения, в период роста цен, потребители – в период падения цен (рассчитывая покупать еще дешевле на споте).

Идея вхождения в капитал компаний Пенсионного фонда РФ связана с возможностями не только получения дополнительных ресурсов для подпитки пенсионной системы, но и появления стейкхолдера с длинным временным горизонтом принятия решений. Более того, увязывание перераспределения сверхдоходов с пенсионной системой позволит поддержать легитимность идеи крупной частной собственности в России. Однако этот вариант долгосрочный и требует значительных усилий в части переформатирования работы Пенсионного фонда РФ. Помимо этого, с учетом событий 2022 г. просматриваются новые риски обесценивания пенсионных накоплений.

 

Второй блок

Перечень вариантов. Меры, которые рассматриваются весной 2022 г. как экстренные способы удержать рост цен:

Преимущества и недостатки. Любые сравнительные преимущества этих мер, если они есть, жестко ограничены краткосрочным периодом. В среднесрочном и тем более долгосрочном периодах последствия подобных подходов к ценообразованию хорошо известны: дефицит товаров, раздувание себестоимости, потеря эффективности. Не стоит питать иллюзий, что этих последствий можно полностью избежать с помощью дополнительных мер государственного вмешательства, включая принуждение к приоритизации внутреннего рынка с угрозой применения репрессивных мер и т. д.

Принципиальным фактором служит именно краткосрочность этих мер, хотя обеспечение их эффективности связано с необходимостью преодолеть множество препятствий из-за асимметрии информации и неоднородности участников рынка. Но даже в небольшом периоде разрешение реализовывать указанные меры через потенциально антиконкурентные соглашения (проект Постановления Правительства РФ «О соглашениях между федеральными органами исполнительной власти и хозяйствующими субъектами о стабилизации цен на отдельные виды строительных материалов и металлопродукции») может иметь далеко идущие последствия, создавая на рынке условия, благоприятствующие дальнейшим сговорам.

 

 

Непредсказуемость и бездоказательность государственного вмешательства убивают стимулы к инвестдеятельности

 

Возврат к долгосрочной перспективе

Важнейший принцип реакции государства на ценовой шок – избегание экстренной, беспорядочной, бездоказательной активизации всех мер одновременно: установления (повышения) экспортных пошлин, налогов, применения антимонопольных штрафов, предписаний о снижении цены и т. д. Их кумулятивное негативное воздействие, причем сжатое в короткий промежуток времени, может оказаться несоразмерно полученным эффектам в виде изъятых «сверхприбылей» и серьезно подкосить российский бизнес. В том числе речь идет о его конкурентоспособности на мировых рынках, и хотя она, вероятно, не на первом месте в списке государственных приоритетов, тем не менее в долгосрочном плане о ней нельзя забывать.

Сегодня государство вводит де-факто ценовое регулирование, обосновывая это тем, что «в прошлом году… все заработали кучу денег, и теперь нужно поработать на страну» (слова заместителя министра промышленности и торговли РФ Виктора Евтухова). Однако пока неясны ни конкретные меры, которые будут приняты в исполнение предписаний по антимонопольным делам 2021 г. против производителей горячекатаного плоского проката, ни размер штрафов, которые придется заплатить.

В таком контексте остро встает вопрос о наличии субъектов, которые держат общую картину происходящего в отрасли и мыслят в том числе в терминах долгосрочных последствий краткосрочных решений.

Магистральное направление изменений, которые должны произойти для развития всей отрасли, – расширение горизонта планирования за счет увеличения глубины организационной памяти (чтобы каждые пять-семь лет не начинать как будто с чистого листа). Технически реализуемый вариант может быть эффективен, если он институционально корректно оформлен и позволяет бизнесу прогнозировать риски и планировать деятельность. Непредсказуемость и бездоказательность государственного вмешательства убивают стимулы к инвестиционной деятельности, с одной стороны, и воспроизводят стимулы к регуляторной деятельности, основанной на безответственности, – с другой.

Журнал «Конкуренция и право»
Читать    Подписаться

25 апреля 2022 г.

Оставить комментарий


Внимание! Оставлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.

Вход для пользователей       Зарегистрироваться



Опрос
Предлагаемые в пятом антимонопольном пакете меры достаточны для выявления и пресечения антиконкурентных практик цифровых платформ?