Телефон подписки
8 (800) 555-66-00
Новости зарубежного M&A
29 ноября 2022 г.
15 декабря 2022 г. состоится онлайн-конференция «Юридический бизнес России: итоги 2022». Впервые на одной площадке соберутся все организаторы крупнейших юридических конференций России и обсудят самые горячие темы года.
Главная /  Аналитика /  Развитие государственных ИТ-сервисов. Как это...
Развитие государственных ИТ-сервисов. Как это влияет на конкуренцию на цифровых рынках

Руслан Ибрагимов,
директор по правовым исследованиям НИУ ВШЭ, канд. юрид. наук
Валентин Кислый,
преподаватель Moscow digital school

 Опубликовано в журнале «Конкуренция и право» № 5, 2021 г.

Органы власти наращивают свое присутствие в цифровой сфере, постепенно формируя экосистему. Уже сейчас заметны признаки того, что работа государственных платформ и сервисов влияет на интернет-среду. Новый ИТ-гигант с огромными госресурсами меняет равновесие на цифровом рынке. Создать сбалансированную модель помогут новые правила взаимодействия государства и бизнеса.

 

Цифровизация сделала повседневную жизнь проще во многих сферах: от поиска информации и обмена ею до развлечений и передвижения по городу. Это стало возможным благодаря ИТ-компаниям, которых из-за расширения их линейки продуктов все чаще называют экосистемами. Чтобы обеспечить себе достойное место среди технологических лидеров, коммерческие игроки следовали по пути инноваций, развивая востребованные продукты и сервисы. Государство при этом занимало исключительно регулирующую позицию, формируя новые требования и правила поведения.

Но с недавнего времени государство предпринимает шаги по созданию собственной ИТ-экосистемы, намереваясь получить пользу от цифровизации процессов взаимодействия с гражданами.

Пример

В марте 2021 г. был анонсирован переход на новую версию Единого портала государственных услуг (далее – ЕПГУ), который благодаря технологии искусственного интеллекта и чат-боту упрощает предоставление государственных услуг. Незадолго до этого приложение ЕПГУ включили в число тех, которые должны предустанавливаться на мобильные устройства. Технологическое совершенствование и протекционизм в отношении этого портала, с нашей точки зрения, свидетельствуют о желании государства находиться среди лидеров отечественных экосистем.

 

Принято считать, что ИТ-продукты коммерческих игроков направлены на удовлетворение рыночного спроса, в то время как государство обеспечивает выполнение социально значимых функций и поэтому у него нет прямого экономического стимула к рыночной борьбе.

Однако развитие экосистемных платформ приносит не только экономическую пользу. Распространение цифрового взаимодействия формирует большее количество данных, и доступ к ним может стать стимулом к расширению зоны влияния платформы. Дополнительный объем полученных данных способствует повышению эффективности управления, что нередко служит целью создания государственных ИТ-ресурсов.

И все же не надо исключать и сценарий извлечения финансовой выгоды при построении госплатформы. Тенденции к коммерциализации государственных информационных ресурсов наблюдаются уже сейчас: такой вопрос обсуждается в профессиональных дискуссиях и проявляется в нормотворческой деятельности. Кроме того, технологический комфорт и дополнительный объем данных влияют на собираемость налогов, что служит достаточным экономическим стимулом для государства.

Для информации

Весной 2021 г. для публичных обсуждений опубликован проект закона «О внесении изменений в Федеральный закон „Об информации, информационных технологиях и о защите информации“», который предусматривает, что операторы могут предоставлять отдельные элементы инфраструктуры электронного правительства за плату третьим лицам.

 

Признаки формирования государственной экосистемы

Выделим три основных признака создания государственной технологической экосистемы.

1. Выход за рамки базовой компетенции.

Экосистемы зачастую существуют поверх цифровых платформ, которые в таком случае служат лишь витриной услуг компании. Государство подобную витрину выстраивает вокруг ЕПГУ – основной точки входа граждан. Чтобы увеличить контакт с пользователем, расширяется массив решаемых через ЕПГУ задач: создаются суперсервисы, оказывающие комплексные услуги государства, внебюджетных фондов и других организаций, скомпонованные по жизненным ситуациям (например, суперсервисы на портале «Госуслуги»), и производится попытка вывести на портал региональные госуслуги.

Чиновники также прилагают усилия к реализации на базе ЕПГУ сценариев, не связанных с оказанием госуслуг, что размывает изначальные границы портала: например, урегулирование споров по интернет-покупкам, заключение договоров или проведение заочных собраний жильцов дома.

Выход за рамки базовой компетенции – типичный признак построения экосистемы. Наиболее ярким примером служит трансформация рынка такси вследствие того, что в этот сегмент перевозок пришли ИТ-компании.

2. Широкое внедрение государственных идентификаторов: Единой системы идентификации и аутентификации (ЕСИА) и Единой биометрической системы (ЕБС).

Эти системы развивают не только для оказания госуслуг, но и чтобы использовать их в коммерческом сегменте. Присвоение ЕБС статуса государственной информационной системы позволило нотариусам, организациям и предпринимателям с ее помощью идентифицировать граждан. Финансовые организации получили возможность применять ЕБС и ЕСИА для идентификации клиента, когда требуется обслуживание без его личного присутствия (Федеральный закон от 29.12.2020 № 479-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Подобный шаг свидетельствует о высоком уровне доверия регулятора к этому механизму. В результате госсистемы получают все больше оснований для своего широкого распространения и приобретают свойства универсального «доверенного» идентификатора для цифровой среды.

3. Датацентричность – создание благоприятных условий для сбора, хранения и обработки данных госорганами.

Накопленные данные позволяют более эффективно удовлетворять запросы граждан и решать задачи государственного управления. Органы власти реализуют инициативы и в этом направлении, например создается единый федеральный информационный регистр ФНС России, в котором будут храниться сведения о населении РФ (создание регистра предусмотрено Федеральным законом от 08.06.2020 № 168-ФЗ «О едином федеральном информационном регистре, содержащем сведения о населении Российской Федерации»). Еще одна инициатива – создание Национальной системы управления данными, с тем чтобы привести государственную, муниципальную информацию в соответствие с эталонными данными, а также разрешать противоречия между ними.

Читайте также

Бардина П. Платформы, соцсети, экосистемы. К каким антимонопольным мерам готовиться бизнесу // Конкуренция и право. 2021. № 3. С. 55–58.

 

Признаки изменения рыночного равновесия

Все перечисленные шаги свидетельствуют о том, что органы власти реализуют политику по формированию платформенной экосистемы на базе ЕПГУ. Однако присутствие государства в экономике всегда оставляет след, и усиление его роли в ИТ-среде не исключение. Уже сейчас заметны тенденции к деформации равновесия на рынке.

1. Вектор на использование государственных идентификаторов в коммерческих отношениях.

Пока такие идентификаторы внедряются в зонах повышенного внимания регуляторов: финансы, оказание услуг связи, здравоохранение. В то же время проходит эксперимент по использованию ЕСИА и на интернет-порталах, таких как доски объявлений, социальные сети, ресурсы по поиску работы (Постановление Правительства РФ от 27.03.2021 № 453 «О проведении эксперимента по осуществлению идентификации и аутентификации с использованием федеральной государственной информационной системы…»).

Пример

Необходимость использования ЕСИА при получении телемедицинских услуг в коммерческих клиниках выглядит избыточной, следовательно, сдерживает цифровизацию отрасли. Эксперты отмечают, что для широкого слоя населения применение ЕСИА неудобно, а медицинские организации несут издержки по интеграции с ней.

 

Развитие государственной биометрической идентификации не нашло отклика у граждан и финансовых организаций, из-за чего возникли трудности с наполнением ЕБС. Решать эту проблему государство планирует, установив для банков с универсальной лицензией обязанность создавать условия для сбора данных. К сбору биометрических сведений подключились и МФЦ.

Чтобы стимулировать граждан сдавать биометрию, обсуждается, с одной стороны, введение «административных мер» (в частности, закрывать удаленный доступ к ряду госуслуг, если нет биометрии), а с другой – послабления в процессе сбора данных путем использования «самобиометрии», то есть самостоятельной передачи информации в ЕБС через мобильное приложение.

При этом усложняются сбор и обработка биометрических персональных данных в коммерческих биометрических системах. С 1 января 2022 г. организации, обрабатывающие такие сведения, должны не только соответствовать требованиям к обеспечению информационной безопасности, но и пройти обязательную аккредитацию.

Государство таким образом получает преимущество при сборе информации в собственную биометрическую систему. Однако реализация такого сбора потенциально может быть направлена не только на решение задачи по усилению контроля за доступом граждан к значимым услугам, но и на последующее бизнес-применение, тенденции к которому прослеживаются уже сейчас.

Примеры

Реализован пилотный проект по использованию данных из ЕБС для организации пропускного режима. Система контроля и управления доступом распознает сотрудников по лицам и пропускает их в здание правительственного комплекса на Пресненской набережной в Москве.

Применение ЕБС также планируется при прохождении транспортного контроля в аэропортах и образовательной сфере (Постановление Правительства РФ от 02.03.2021 № 301 «Об утверждении Положения об особенностях проведения промежуточной аттестации в 2021/2022 учебном году по образовательным программам высшего образования – программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры…»).

 

Можно констатировать, что государство намерено приоритетно развивать собственные системы идентификации, чтобы использовать их не только при оказании госуслуг, но и в бизнес-среде. При этом нормативно усложняется применение коммерческих систем. Например:

  • требование по аккредитации коммерческих биометрических систем, установленное Федеральным законом от 29.12.2020 № 479-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
  • о применении ЕСИА в целях идентификации и аутентификации участников дистанционного взаимодействия при оказании медицинской помощи с применением телемедицинских технологий, установленных Федеральным законом от 29.07.2017 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам применения информационных технологий в сфере охраны здоровья».

2. Неравноценные условия получения данных для госорганов и коммерческих организаций.

Сведения о поведении пользователей имеют большое значение для развития цифровых продуктов, и государство продвигает благоприятные условия доступа к данным для органов власти. Так, ко второму чтению законопроекта № 992331-7 «об обезличивании» подготовлены предложения возложить на организации, осуществляющие обезличивание персональных данных, обязанность по безвозмездной передаче этих сведений госструктурам.

В контексте накопления государством информации отметим идеи коммерциализации этого актива. В частности, обсуждаются инициативы по созданию госоператора больших данных, через которого государство будет предоставлять накопленные сведения.

3. Перераспределение рынка за счет развития сервисов и продуктов в нетипичных для государственных органов сферах.

Отдельные государственные инициативы направлены на создание сервисов в сферах, которые не относятся к приоритетным в госрегулировании и, как правило, представлены коммерческими игроками.

Примеры

Утверждено проведение эксперимента по реализации в инфраструктуре ЕПГУ нового сервиса, позволяющего совершать сделки в электронной форме с использованием усиленной электронной подписи (Постановление Правительства РФ от 15.07.2021 № 1207 «О проведении эксперимента по использованию усиленной электронной подписи при предоставлении услуг и осуществлении иных действий…»). Речь идет о возможности выпуска электронной подписи и подписания электронных документов в рамках трудовых отношений, договоров об оказании услуг связи, кредитных договоров при приобретении автотранспортных средств, договоров купли-продажи автотранспортных средств и других документов. Таким образом, новый сервис ЕПГУ дублирует функционал, который предоставляют своим клиентам удостоверяющие центры и операторы электронного документооборота.

Еще один пример такой инициативы – сервис по урегулированию претензий к интернет-покупкам. В конце марта в Госдуму был внесен законопроект, предусматривающий возможность на ЕПГУ в электронном виде урегулировать спор между сторонами потребительских отношений (законопроект № 1138398-7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации „О защите прав потребителей“ и Федеральный закон „Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)“ в части создания правовой основы для развития системы альтернативных онлайн-механизмов урегулирования споров»). Появление в этом сегменте государственного игрока может дестимулировать развитие коммерческих площадок по досудебному урегулированию.

 

Цифровизация государственных услуг и функций служит драйвером трансформации госуправления, и это можно оценивать только положительно. Вместе с тем нельзя не заметить и заявки на создание нового «цифрового гиганта» в российской интернет-среде, который обладает не только достаточными ресурсами, но и регулирующими возможностями. При этом у экосистемного подхода в развитии ЕПГУ есть ряд следствий, в том числе сетевой эффект, который возрастает с увеличением количества пользователей. Такой эффект может привести к перетоку пользователей с коммерческих решений к аналогичным ИТ-решениям на базе госплатформы или к ограничению развития бизнес-сервисов.

О сетевом эффекте

Сетевой эффект был предметом обсуждения в рамках пятого антимонопольного пакета, который подготовлен ФАС России. В проекте документа это понятие определено как зависимость потребительской ценности товара от количества потребителей одной и той же группы (прямой сетевой эффект) либо зависимость потребительской ценности товара для одной группы потребителей от количества потребителей в другой группе (косвенный сетевой эффект).

 

Возможные модели взаимодействия

Сбалансированная модель взаимодействия участников рынка должна не допускать дестимулирования коммерческих игроков в создании инноваций и устранить потенциальный конфликт интересов у государства как регулятора и непосредственного участника процесса. Чтобы добиться такого эффекта, можно применить подход, основанный на разделении «сфер обслуживания» между государством и бизнесом в зависимости от жизненной ситуации гражданина. Таких сфер всего три.

1. Социальная сфера, например: правопорядок, семейные отношения, социальное обеспечение и др. Услуги в этой сфере оказывает государство, используя собственные технологические инструменты (ЕПГУ, государственные идентификаторы). Коммерческие платформы привлекаются на условиях органов власти. При этом условия для таких компаний равные.

2. Коммерческая сфера, то есть товарно-денежные отношения между компанией и клиентом. Бизнес обслуживает этот сегмент без вмешательства государства, применяя собственные разработки: коммерческие цифровые платформы, идентификаторы. Если государство намерено предоставлять собственные сервисы, например идентификацию, услуги по трудоустройству, оно не имеет приоритета перед другими участниками и действует на равных с ними условиях.

3. Конвергентная сфера, к которой можно отнести здравоохранение, трудовые отношения, приобретение недвижимости за счет средств материнского капитала. Эта сфера представляет собой смежный сегмент, который ввиду своей социальной значимости или благодаря достижению положительного для клиента эффекта при объединении государственной и коммерческой услуги может обслуживаться государством и бизнесом совместно.

 

Сотрудничество органов власти и коммерческих организаций возможно путем обмена данными о гражданине, доступа бизнеса к государственным информационным системам для получения и направления в систему данных, взаимной связки идентификаторов. По общему правилу доступ к клиенту при оказании конвергентных услуг должен осуществляться через бизнес-каналы, поскольку коммерческие организации больше понимают контекст, в котором будет оказана услуга, и могут адаптировать инструменты.

С учетом общественной значимости конвергентной сферы допустимо рассматривать привлечение аккредитованных государством коммерческих поставщиков решений, что обеспечит необходимый уровень инноваций и доверенную, контролируемую среду. Например, посредством взаимного признания (связывания) коммерческого и государственного идентификаторов можно было бы предоставлять равноценный доступ к услугам при аутентификации через один из идентификаторов. На практике это уже реализуется в отдельных случаях (использование коммерческих идентификаторов в целях доступа к личному кабинету реализовано на портале mos.ru). Некоторые коммерческие идентификаторы не уступают по надежности государственным, поскольку предоставляются при очном присутствии и обеспечивают нужный уровень доверия при дистанционном взаимодействии.

В любом случае поиск сбалансированной модели по вовлечению коммерческих игроков в процессы развития государственной экосистемы потребует меньше усилий, чем последующее решение проблемы справедливого распределения доступа к рыночному ресурсу в случае расширения границ такой экосистемы. Поэтому модернизация подходов к развитию государственной экосистемы с целью обеспечить реальную, а не формальную конкуренцию технологий и доступа к данным должна стать не меньшим приоритетом, чем повышение эффективности госуправления.

Журнал «Конкуренция и право»
Читать    Подписаться

22 ноября 2021 г.

Оставить комментарий


Внимание! Оставлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.

Вход для пользователей       Зарегистрироваться



Цифра недели

5 декабря

2022 г. вступил в силу Федеральный закон от 05.12.2022 № 500-ФЗ, расширяющий антикартельные полномочия ФАС России

Опрос
Предлагаемые в пятом антимонопольном пакете меры достаточны для выявления и пресечения антиконкурентных практик цифровых платформ?