Чтобы избежать «эффекта кобры», 

необходимо учитывать отдаленные последствия 

выполнения принятых сегодня решений.

Антимонопольная политика – неотъемлемая часть национальной экономической политики в современном мире. С этим тезисом почти никто не спорит. Тем более что ему легко найти фактическое подтверждение. Достаточно посетить сайт Международной конкурентной сети (International Competition Network)[1], чтобы получить ответ на вопрос о том, какая часть мировой экономики находится в юрисдикции национальных и (или) наднациональных антимонопольных органов. И это безотносительно наличия во многих законах о защите конкуренции, включая российский, положений об экстерриториальности применения норм национального законодательства.

Антимонопольная политика, а точнее режим антимонопольного принуждения, зависит от общего состояния экономики. Этот тезис вряд ли вызовет серьезные дискуссии, хотя потребует чуть бóльших аналитических усилий для того, чтобы установить факты и объяснить существующие корреляционные или причинно-следственные связи. В частности, между экономической динамикой в той или иной стране и параметрами национального антитраста: 1) исключениями и мораторием на применение отдельных норм антимонопольного законодательства; 2) охватом запретами различных видов действий и соглашений; 3) размерами применяемых санкций; 4) стандартами доказательства и т.п. Наиболее наглядный пример – история антитраста в США с 1890 г. по настоящее время, в которой последовательно сменяли друг друга периоды ослабления и ужесточения режима антимонопольного принуждения.

Однако гораздо более спорный вопрос о том, в чем именно проявляется или должно проявляться (что, конечно, не одно и то же) отличие антитраста в условиях, когда тренд экономической динамики более или менее понятен, а колебания параметров – существенных для принятия коммерческих решений – незначительны, от ситуации, когда уровень неопределенности по указанным параметрам резко возрастает. Он особенно актуален, поскольку именно такие изменения и произошли в 2014 – начале 2015 г. в российской экономике на фоне драматических изменений цен на нефть (в течение полугода падение более чем в два раза, а затем корректировка почти на треть), введения экономических санкций и контрсанкций, перехода Центрального банка РФ к политике по таргетированию инфляции, что сопровождалось фактической отменой валютного коридора, резким повышением ставки процента и драматическими колебаниями валютного курса (см. рисунок).

Показатели волатильности официального курса доллара США к рублю

Примечание. Рассчитаны С.В. Головановой на основе данных ЦБ РФ.

Альтернативные режимы национального антитраста вполне можно было бы обсуждать в конце 2008 г., когда возникли похожие симптомы: резкое снижение цен на нефть, даже более ощутимое, чем в 2014 г.; ослабление рубля более чем в полтора раза; риски применения санкций в отношении России в связи с событиями в Южной Осетии. Но динамика этих событий – от «тихой гавани» через острую фазу кризиса к довольно быстрому восстановлению – не привлекла пристального внимания к проблемам применения антимонопольного законодательства в ситуации, когда траектория изменения экономической конъюнктуры, к которой участники рынка и регулятор привыкли в период с 2000 по 2008 г., применяя и корректируя антимонопольное законодательство, резко изменилась.

В общем, отделались легким испугом, а обсуждения второго, третьего и четвертого антимонопольного пакетов (с 2009 г. по настоящее время) шли своим чередом. Правда, насколько легким оказался испуг – тоже спорный вопрос, если вспомнить, что именно в 2009 г. антимонопольные органы были на острие урегулирования бизнес-конфликта с социальным резонансом федерального масштаба в моногороде Пикалево[2]. А несколько позже возникли сложности с выполнением отдельными компаниями поведенческих предписаний ФАС России, которые до кризиса были выданы в рамках контроля сделок экономической концентрации и в которые было заложено – по умолчанию – предположение об умеренном и монотонном изменении экономической конъюнктуры.

Единственное, что более или менее уверенно можно утверждать: прямой связи между пониманием проблем российской экономики, обострившихся за последние шесть–семь лет, и логикой изменения норм законодательства о защите конкуренции и режима их применения пока не прослеживается. Возможно, режим использования антимонопольных запретов и не должен резко подстраиваться под новые обстоятельства. В системном плане эффекты от таких запретов проявляются на более длинном временном интервале по сравнению, например, с инструментами макроэкономического регулирования (такими, как ключевая ставка процента, операции с ценными бумагами на открытом рынке, валютные интервенции). Но чем длиннее релевантный временной отрезок, тем больше оснований ставить вопрос о составе и выборе режима применения антимонопольных запретов.

Ситуация, складывавшаяся в течение 2014 – начале 2015 г., не только в известном смысле является повтором, указывающим на некоторые закономерности. Есть причины считать, что такого быстрого «отскока», как в 2009–2010 гг., вряд ли стоит ожидать. Наконец, возникли факторы, которые усилили размах колебаний параметров, значимых для построения договорных отношений между компаниями, особенно с учетом влияния решений российского антимонопольного органа в рамках контроля сделок экономической концентрации и противодействия злоупотреблению доминирующим положением. Обладают ли контролирующие органы информацией, необходимой для принятия решений в условиях гораздо более высокой степени неопределенности, а сам процесс принятия решений – достаточной гибкостью, чтобы избежать ошибок, за которые будут расплачиваться сначала бизнес, а затем потребители? Этот вопрос имеет принципиальное значение не только для выстраивания деятельности антимонопольного органа. «Ползучее» регулирование, переходящее в открытую форму «ручного управления», вполне могут приводить, если принимаются грамотные оперативные решения, к позитивным результатам, но только если не обсуждать, что будет дальше с проблемой, которая таким образом была, как кажется, снята.

Приведем один из комплексных примеров, который еще ждет осмысления. Тем более что эта история имеет глубокие корни (начиная с известной сделки века между СССР и ФРГ «газ – трубы» в конце 1960-х гг.), но с последствиями в настоящем. Имеются в виду уроки рассмотрения так называемых трубных дел: сначала против компаний, производивших трубы большого диаметра (ТБД), – «первое трубное дело» (2011–2013 гг.)[3], а потом против ОАО «Газпром» и трейдера «Северо-европейский трубный проект» (СЕТП) – «второе трубное дело» (2013–2015 гг.). Россия, не имевшая до начала 2000-х гг. собственных мощностей по производству ТБД для инфраструктурных проектов и в первую очередь для строительства магистральных газопроводов, создала их как раз к моменту развертывания работ по строительству «Северного потока» (2005–2012 гг.). Мощности появились благодаря частным инвестициям, но под гарантии государства обеспечить их загрузку. Однако подписи, поставленные представителями заводов на графиках поставок ТБД для проектов ОАО «Газпром», вызвали множество вопросов о том, как совместить инструменты промышленной политики по формированию и развитию новой для российской экономики подотрасли с антимонопольными запретами, направленными на защиту конкуренции.

Действительно, если некоторые обстоятельства дела вырвать из контекста, то могло показаться, что именно производители ТБД вступили в сговор и совершили раздел рынка, а это прямо запрещено ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции[4]. В данном случае удалось пройти по краю: отрасль создана, функционирует и может обеспечить реализацию таких крупных инфраструктурных проектов, как, например, «Сила Сибири». Обвинения с компаний были сняты, для чего потребовалось провести большую работу по определению концептуальной рамки для интерпретации сложившейся коммерческой практики, подобрать зарубежные аналоги которой довольно сложно (если в принципе возможно). Отдельные аргументы, объясняющие специфику сложившейся ситуации в отличие от привычных представлений о картелях производителей, приведены в ряде академических изданий[5].

При этом, как говорится, ложки нашлись, но остался осадок в виде множества вопросов. В том числе о том, как все-таки можно квалифицировать коммерческую практику (экономически и юридически), сложившуюся в сфере закупок ТБД для проектов ОАО «Газпром»; кто и каким образом оценивал, если вообще производилась оценка, решения по организации взаимодействия компаний-продавцов и покупателя на предмет рисков ограничения конкуренции; каковы были альтернативы создания новой подотрасли российской экономики и организации поставок на крупные инфраструктурные проекты с учетом истории вопроса (например, ограничениями на установление коротких сроков поставки после проведения тендеров ввиду значительного периода поставок штрипса для ТБД по импорту, слаборазвитой складской инфраструктуры и т.п.).

И, безусловно, вопросы возникают не только по рассмотренному примеру, указывающему на осмотрительность в применении норм ст. 11 Закона о защите конкуренции. Подобные предосторожности не помешают и в использовании положений ст. 10 того же Закона, направленных на противодействие злоупотреблению доминирующим положением. В первую очередь речь идет о применении крупными компаниями так называемых регламентированных торговых практик (политик), в которых нашли отражение ключевые элементы механизмов ценообразования[6]. Из этой же серии – позиция антимонопольного органа в отношении допустимых практик ценообразования, о которых на страницах журнала «Конкуренция и право» было немало сказано[7]. В дополнение к поставленным проблемам можно лишь указать на то, что значительные внешние воздействия подвергают серьезному испытанию выстраиваемые с величайшим трудом схемы применения антимонопольного законодательства, при которых на первый взгляд обеспечивается бóльшая определенность для участников рынка (так называемые безопасные гавани) и создаются предпосылки для соблюдения требований закона.

На поверку оказывается, что эти схемы  правоприменения ситуативны: принося определенный позитивный эффект в одних условиях, частично или полностью непригодны в других. Причем сами новые условия, в свою очередь, возникают не по воле регулятора или участников рынка. Это, возможно, не было бы проблемой, если бы не одно но: регулятор обладает ограниченными возможностями выстраивать отношения между участниками рынка. И связано это прежде всего с (1) информацией, которой необходимо обладать для принятия решений, (2) скоростью принятия решений (в том числе для последовательно возникающих конфликтных ситуаций), (3) трудностями стыковки регулирующих решений для одного рынка с решениями, принимаемыми на смежных рынках вдоль цепочки создания стоимости.

А спрос на такие функции во время потрясений резко возрастает. Нетрудно предсказать, каким в конечном счете будет качество принимаемых решений. И это даже несмотря на то, что именно российские антимонопольные органы служат одним из немногих примеров институционализированного позитивного погружения в экономически значимую информацию, использование которой так необходимо для принятия выверенных решений. Ведь и в рамках контроля сделок экономической концентрации, и в противодействии злоупотреблению доминированием и ограничивающими конкуренцию соглашениями, по крайней мере формально, используется информация о состоянии рынка и экономике предприятий, ставших объектом применения норм антимонопольного законодательства.

Вот почему ситуация, складывающаяся вокруг поиска механизмов адаптации к внешним воздействиям, вновь и вновь возвращает нас к фундаментальному вопросу: каковы допустимые формы и пределы расширения степени влияния регулятора на создание и поддержание договорных отношений между участниками рынка в дополнение, а в ряде случаев вместо действий, направленных на защиту конкуренции, совершаемых в порядке применения норм антимонопольного законодательства?

В условиях цейтнота трудно преодолеть искушение воспользоваться кажущимся простым и понятным решением: отрегулировать вопрос ситуативно, не обращая внимания на отдаленные (но так ли уж непредсказуемые?) последствия. Однако если спроса на оценки таких последствий нет, то несложно ответить, почему экономическая политика – за редкими исключениями – плетется в хвосте событий.

Андрей Шаститко,

директор Центра исследований

конкуренции и экономического

регулирования РАНХиГС

при Президенте РФ,

заведующий кафедрой конкурентной

и промышленной политики

экономического факультета МГУ

им. М.В. Ломоносова,

доктор экономических наук, профессор

[1] http://www.internationalcompetitionnetwork.org.

[2] Описание ситуации см., например:Выжутович В. Пикалевский синдром // Российская газета (федеральный выпуск). 2009. 10 июня.  (http://www.rg.ru/2009/06/10/putin-pikalevo.html).

[3] C некоторыми аспектами данного дела можно ознакомиться по ссылке: http://fas.gov.ru/fas-news/fas-news_34053.html.

[4] Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

[5] См.: Шаститко А., Голованова С.Вопросы конкуренции в закупках капиталоемкой продукции крупным потребителем (уроки одного антимонопольного дела) // Экономическая политика. 2014. № 1. С. 67–89 (http://www.ep.ane.ru/archiv/2014/1); Shastitko A., Golovanova S., Avdasheva S.Investigation of collusion in procurement of one russian large buyer // World Competition. Law and Economics Review. 2014. Vol. 37. № 2. P. 235–247 (http://www.kluwerlawonline.com/abstract.php?area=Journals&id=WOC).

[6] См.: Радченко Т.А., Авдашева С.Б., Курдин А.А., Шаститко А.Е. Практика и возможные последствия антимонопольной регламентации торговой политики частной компании. М., 2013.

[7] См.: Радченко Т., Шаститко А., Авдашева С.Лучше меньше, да лучше: принципы определения монопольно высокой цены // Конкуренция и право. 2014. № 6. С. 19–23.