Опубликовано в журнале «Конкуренция и право» № 6, 2021 г.

Антимонопольный блок Евразийской экономической комиссии провел ряд инициативных расследований на диджитал-рынках. Член Коллегии (министр) по конкуренции и антимонопольному регулированию ЕЭК Арман Абаевич Шаккалиев рассказал журналу «Конкуренция и право», какие выводы сделаны по итогам этих расследований, каких изменений союзного законодательства требует «цифра» и зачем Комиссии полномочия привлекать к ответственности иностранные компании.

– Арман Абаевич, как развивается практика ЕЭК по пресечению антиконкурентных действий на цифровых рынках?

– Мы провели несколько инициативных расследований.

Проанализирована ситуация на рынке услуг по предоставлению данных агрегированного спроса на перевозку пассажиров и багажа легковым такси. По итогам в действиях некоторых агрегаторов выявлены признаки нарушений общих правил конкуренции, предусмотренных Договором о ЕАЭС¹: координация экономической деятельности хозяйствующих субъектов, которая приводит к установлению или поддержанию тарифов и цен на этом рынке. Одновременно в ходе расследования была представлена информация о положительных эффектах деятельности агрегаторов, в частности о росте емкости рынка – увеличении количества совершаемых поездок, сокращении времени подачи автомобиля, повышении показателя полезного времени водителей и так далее.

При этом дискуссионным остается вопрос об определении грани между добросовестным и экономически оправданным стремлением агрегаторов к тому, чтобы повысить качество своих сервисов для наилучшего удовлетворения потребностей пользователей, и нанесением ущерба конкуренции на соответствующем рынке. Однако процесс антимонопольного реагирования имеет четко выстроенную, формализованную структуру. Мы в своих выводах опираемся на полученную и проанализированную в рамках расследования информацию, выявляя наличие или отсутствие признаков нарушений, и отмечаем, что координация некоторыми агрегаторами экономической деятельности перевозчиков была установлена.

Кроме того, нами получены сведения о возможных антиконкурентных практиках на рынке услуг рекламы в поисковой выдаче цифровых экосистем, что послужило основанием для инициирования расследования.

По его итогам в действиях крупного участника этого рынка обнаружены признаки нарушений общих правил конкуренции, выраженные в создании преимущественных условий показа информации о собственных сервисах, с использованием обогащенных ответов, которые приводят или могут приводить к вытеснению рекламных блоков рекламодателя в результатах поисковой выдачи. Мы также обратили внимание на практику предоставления доступа к партнерским обогащенным ответам на условиях передачи поисковой системе определенного объема чувствительных статистических данных сторонних ресурсов и обязательного использования ее платежного сервиса. Такие действия рассмотрены как злоупотребление доминирующим положением.

Во время расследования выяснилось, что в государствах – членах ЕАЭС не ведется официальной статистики по рынку рекламы в поисковой выдаче цифровых экосистем, а также есть значительные различия в методологии расчета профильными ассоциациями объемов соответствующего рынка, что делает предоставленные данные несопоставимыми. К тому же одна из наиболее популярных в союзе поисковых систем находится под управлением хозяйствующего субъекта юрисдикции третьей страны.

Проанализирована и ситуация на рынке предоставления услуг магазинов приложений на базе операционных систем мобильных устройств.

В ходе расследования были установлены владельцы магазинов приложений для мобильных устройств, в действиях которых выявлены признаки нарушений общих правил конкуренции в части злоупотребления доминирующим положением. В результате ущемлялись интересы сторонних разработчиков программных продуктов путем навязывания им условий продавать такие продукты и встроенные в них покупки только посредством использования платежных систем, принадлежащих соответствующим владельцам магазинов приложений для мобильных устройств.

Применение традиционных подходов к оценке состояния конкуренции и определению географических границ цифрового рынка затруднено, поскольку в глобальной сети «Интернет» границы размываются

– Какие решения приняты по итогам этих инициативных расследований ЕЭК?

– Все решения были приняты 5 октября 2021 года.

По расследованию на рынке услуг рекламы в поисковой выдаче цифровых экосистем вынесено определение о передаче материалов по подведомственности в ФАС России. В рамках анализа этого рынка не установлена превышающая 35 процентов доля лица, в чьих действиях усмотрены признаки нарушения общих правил конкуренции на территории двух и более государств – членов ЕАЭС. Однако сделан вывод о наличии доминирующего положения такого хозяйствующего субъекта на территории РФ.

По рынкам услуг по предоставлению данных агрегированного спроса на перевозку пассажиров и багажа легковым такси, а также предоставления услуг магазинов приложений на базе операционных систем мобильных устройств решено передать материалы по подведомственности в органы госвласти стран ЕАЭС, в компетенцию которых входят реализация и проведение конкурентной политики. Основой для таких определений послужило, в частности, то обстоятельство, что в ходе расследований были выявлены агрегаторы такси, оказывающие услуги только на территории одного государства – члена ЕАЭС, а также агрегаторы такси и владельцы магазинов приложений для мобильных устройств, оказывающие услуги на территории нескольких государств-членов и являющиеся субъектами юрисдикции третьих стран.

– Какие ключевые проблемные вопросы подсветила правоприменительная практика антимонопольного блока ЕЭК на трансграничных цифровых рынках?

– Таких вопросов три.

Первый – отсутствие компетенции у ЕЭК по пресечению нарушений общих правил конкуренции на трансграничных рынках со стороны хозяйствующих субъектов юрисдикции третьих стран.

Второй – отсутствие официальной статистики и единой методологии подсчета объемов рынка цифровых сервисов. Он усугубляется тем, что достоверными статистическими данными, по сути, владеют только сами цифровые платформы – потенциальные нарушители.

Третий – отсутствие прозрачной технологической характеристики и описания функциональных спецификаций: инструментария, алгоритмов, используемых цифровыми платформами при оказании услуг и предоставлении доступа к своим сервисам.

В ходе проведения расследований возникает необходимость в получении узкоспециализированных экспертных оценок о степени технологической взаимозаменяемости цифровых сервисов для корректного определения продуктовых границ и установления доминирующего положения интернет-платформ на основании не только количественных, но и качественных характеристик. К таким характеристикам относятся возможность в одностороннем порядке влиять на общие условия обращения товара и наличие технологических ограничений – уникальных особенностей – для доступа на товарный рынок.

Все эти вопросы обсуждаются на площадке ЕЭК с уполномоченными органами государств – членов ЕАЭС на постоянной основе.

Формирование универсальных механизмов оценки цифровых рынков в мире – вопрос масштабный и требует реализации целого комплекса задач

– Каких изменений в регулировании ждать, в каком направлении оно будет совершенствоваться?

– Мы понимаем, что применение традиционных подходов к оценке состояния конкуренции и, в частности, определению географических границ цифрового рынка затруднено, поскольку в условиях глобальной сети «Интернет» границы размываются. Перед нами стоит задача выработать механизм, предусматривающий в том числе четкое разделение компетенции Комиссии и национальных антимонопольных ведомств.

Эта работа уже начата. В частности, на заседании Совета ЕЭК 14 июля 2021 года Комиссии совместно с правительствами государств – членов ЕАЭС дано поручение. Требуется определить, во-первых, подходы к оценке конкуренции на цифровых рынках, функционирующих на территориях государств-членов, а во-вторых, процедуры и порядок подготовки Комиссией заключения о соответствии рассматриваемых товарных рынков критериям отнесения рынка к трансграничному. В заключении должны быть отражены выводы, подтверждающие полномочия ЕЭК по рассмотрению признаков нарушения общих правил конкуренции на таком рынке.

Вместе с уполномоченными органами сторон мы уже прорабатываем это поручение.

Наиболее сложный вопрос – подходы к оценке состояния конкуренции на цифровых трансграничных рынках. На данном этапе обсуждения решено, что основное внимание будет уделено специфике определения продуктовых и географических границ товарного рынка, расчету его объема и долей хозяйствующих субъектов на нем, а также наличию и отсутствию барьеров для входа.

– Когда подходы будут рассмотрены на заседании Совета ЕЭК?

– Формирование универсальных механизмов оценки цифровых рынков в мире – вопрос масштабный и требует реализации целого комплекса задач. Принимая это во внимание, сложно говорить о конкретных сроках выработки согласованных и приемлемых для всех сторон подходов.

Вместе с тем о промежуточных итогах определения подходов к оценке состояния конкуренции на цифровых рынках уже доложено Совету ЕЭК 5 октября 2021 года. На заседании Комиссии совместно с правительствами государств-членов поручено продолжить проработку этих вопросов. Следующий доклад мы представим до июля 2022 года.

– Каковы дальнейшие шаги по внесению изменений в право ЕАЭС, в том числе в акты подзаконного уровня, в части оценки состояния конкуренции на цифровых рынках?

– В настоящее время Комиссия совместно с уполномоченными органами государств-членов прорабатывает поправки в отдельные акты союза, где будут учитываться особенности оценки цифровых рынков. Это в первую очередь Методика оценки состояния конкуренции².

– В мае 2021 года антимонопольный блок ЕЭК представил обзор «Конкурентное (антимонопольное) регулирование на цифровых рынках», в котором изучена практика зарубежных и национальных регуляторов по пресечению нарушений в сфере «цифры». Какова практическая цель документа?

– Цель обзора – оказать содействие антимонопольным органам государств – членов ЕАЭС и Комиссии в разрешении вопросов о применении положений антимонопольного (конкурентного) законодательства к отношениям, складывающимся на цифровых рынках.

В нем приведен и проанализирован международный опыт, а также опыт государств – членов ЕАЭС по пресечению нарушений в этой сфере. Раскрыты понятия «большие данные», «алгоритмы», «цифровые платформы» и «сетевые эффекты», представлены практические подходы антимонопольных органов в части показателей, используемых для расчета объемов цифровых рынков и долей хозяйствующих субъектов, а также набор индикаторов, совокупный анализ которых позволит в той или иной мере судить о наличии или отсутствии рыночной власти.

В обзоре также приведены данные о трансформации законодательства ряда стран в сфере конкуренции. В связи с чем отмечена необходимость совершенствовать право ЕАЭС и конкурентное законодательство государств в условиях развития цифровой экономики.

Затронутые в этом документе аспекты регулирования, безусловно, будут полезны национальным антимонопольным органам государств-членов, а также самой Комиссии в рамках их работы по обеспечению надлежащего и конкурентного функционирования цифровых рынков.

Вопрос о наделении ЕЭК полномочиями по пресечению нарушений компаниями третьих стран общих правил конкуренции на трансграничных рынках рассматривается на разных площадках

– На многих площадках, конференциях ведется дискуссия о необходимости наделить ЕЭК экстерриториальными полномочиями. На какой стадии сейчас обсуждение этого вопроса?

– Транснациональные компании третьих стран беспрепятственно выходят на рынки союза, осуществляют предпринимательскую деятельность, которая приносит им прибыль. Однако в своей деятельности они, соблюдая национальное конкурентное законодательство, позволяют себе нарушать и законы государств – членов ЕАЭС, и общие союзные правила конкуренции на трансграничных рынках.

В качестве примера можно привести ситуацию с британской компанией Cochlear Europe Limited. В отношении нее Комиссии не удалось принять меры антимонопольного реагирования. При этом к хозяйствующим субъектам государств – членов ЕАЭС, которые были участниками одного антиконкурентного соглашения с этой компанией, меры реагирования приняты.

Такая ситуация приводит к тому, что оборотные штрафы применяются к хозяйствующим субъектам государств – членов ЕАЭС, тогда как иностранные компании de jure и de facto не могут быть привлечены к ответственности.

Таким образом, отсутствие у ЕЭК соответствующих полномочий в отношении иностранных лиц является острой проблемой при рассмотрении вопросов о нарушении общих правил конкуренции на трансграничных рынках.

Наделение Комиссии полномочиями по пресечению допускаемых компаниями третьих стран нарушений общих правил конкуренции на трансграничных рынках рассматривается на разных площадках: на отраслевых совещаниях с экспертами, совещаниях руководителей уполномоченных органов стран – членов ЕАЭС и члена Коллегии (министра) по конкуренции и антимонопольному регулированию ЕЭК в формате «5+1».

На уровне антимонопольных служб в целом есть понимание, что надо расширить эту часть полномочий Комиссии. Однако консолидированной позиции сторон на протяжении длительного времени достичь не удается, в отдельных странах остаются межведомственные разногласия. Мы продолжаем проработку этого вопроса и планируем вынести его на ближайшее заседание Консультативного комитета по конкурентной политике, антимонопольному регулированию и государственному ценовому регулированию, чтобы согласовать на уровне уполномоченных представителей госорганов стран – членов ЕАЭС.

Интервью подготовила

Оксана Бодрягина,

шеф-редактор журнала «Конкуренция и право»

______________________

¹ Подписан в г. Астане 29.05.2014.

² Утверждена Решением Совета ЕЭК от 30.01.2013 № 7.