Актуальность темы промышленной политики в современной России связана прежде всего с поисками механизмов устойчивого экономического роста, в том числе в условиях неблагоприятной внешней среды. Было время, когда промышленная политика рассматривалась как неотъемлемая составляющая экономической политики государства, даже если вместо этого термина использовались понятия «индустриализация», «импортозамещение», «догоняющее развитие». В другие периоды обсуждение этой темы считалось дурным тоном, поскольку на повестке дня стояли вопросы дерегулирования, развития конкуренции. Сегодня от теоретических рассуждений о необходимости структурной трансформации экономики и описаний возможных сценариев будущего Россия переходит к определению границ такой трансформации и обеспечивающих ее инструментов (институтов), совокупность которых и представляет собой промышленную политику.

Общим фоном для дискуссий о промышленной политике служит не только обсуждение возможности опираться на внутренний спрос, решая задачу обеспечения экономического роста, но и процесс возвращения в развитые страны промышленной базы по производству товаров, ранее изготовлявшихся в развивающихся странах. Безусловно, актуальность определения перспектив промышленной политики обусловлена обсуждением проекта Закона о промышленной политике, который может быть принят в ближайшие месяцы.

В хитросплетениях формирования промышленной политики, оценках ее результатов, дискуссиях о целесообразности этого направления в условиях, сложившихся по завершении переходного периода, можно легко потеряться. Поэтому мы предлагаем тезисы, отражающие наши надежды, сомнения, представления о возможностях и ограничениях новой промышленной политики.

1. Почему новой? В XX в. промышленная политика в нашей стране либо проводилась чрезмерно жесткими и порой даже жестокими директивными методами, либо носила декларативный характер. По этой причине в России в  бóльшей степени, чем во многих других странах, сформировалось к ней априори скептическое отношение. Даже тогда, когда вроде бы сложившиеся условия буквально кричат о том, что государство должно более активно обеспечивать устойчивый экономический рост. Пищу для скептицизма дает и ставшее традиционным существенное расхождение между декларируемыми задачами и достигнутыми результатами. Означает ли это, что в последние несколько десятилетий в России нет примеров, позволяющих говорить о возможности проведения действенной промышленной политики? Это не так. Примерами могут послужить дерегулирование и развитие конкуренции в сфере телекоммуникаций, особенно в области мобильной связи, а также – при всех оговорках – создание почти с нуля собственной мощной базы по производству труб большого диаметра[1].

2. Неоднозначный опыт проведения промышленной политики не должен закрывать вопрос о развитии ее новой модели. Отсутствие этого элемента государственного регулирования национального экономического развития, отчасти корректирующего провалы рынка, грозит не меньшими проблемами, чем искажения, порождаемые неумелой промышленной политикой. Таковы реалии международной конкуренции. Это означает не только необходимость извлекать уроки из неудач прошлого, изучать положительный и отрицательный опыт других стран, но и потребность в более качественном проектировании и реализации известных инструментов промышленной политики, к которым относится в первую очередь оценка регулирующего воздействия. Вопрос в том, как они применяются и влияют на стимулы основных групп интересов, какую информацию позволяют сделать доступной и каким образом на ее основе можно определить ожидаемый эффект от альтернативных вариантов решения проблем.

3. В последние годы внимание мирового политического, академического и делового сообщества к промышленной политике получило новый импульс. Это связано и с быстрым ростом развивающихся стран, интенсивно использующих этот инструмент, и с последствиями мирового кризиса, заставляющими пересматривать конвенциональные подходы к макроэкономической политике, и с обострением глобальных проблем, обусловливающих необходимость бóльшего государственного вмешательства в формах и объемах, согласованных на международном уровне.

4. Новая промышленная политика строится на принципах, существенно отличающихся от подходов прошлого века. Как отмечает Кен Уорвик в резонансной работе, опубликованной ОЭСР, «худшие примеры традиционной промышленной политики подразумевали прямолинейное применение налогов и субсидий в целях убеждения производителей и потребителей действовать в соответствии с пожеланиями правительства… Неудача многих таких попыток традиционного подхода к промышленной политике привела к реакции против нее, сохранившейся и поныне»[2]. Новые подходы к промышленной политике связаны с осознанием того, что решающую роль в экономическом развитии играют инновации, для появления которых, в свою очередь, важна конкуренция. Возможно, мы вступаем в следующую фазу второй экономической революции по Дугласу Норту, смысл которой состоит в том, что обеспеченность населения ресурсами резко меняется после возникновения системы защиты прав на результаты интеллектуальной деятельности[3]. В исследованиях последних лет обращается внимание на то, что промышленная и конкурентная политика теперь не просто не противоречат друг другу, но вполне могут взаимодополняться: действенность мер промышленной политики тесно связана с интенсивностью конкуренции. К такому выводу пришли, например, Филипп Агийон c соавторами в работе 2012 г., выполненной на основе выборки китайских предприятий[4]. Более того, правильное сочетание активных и защитных элементов конкурентной политики[5]рассматривается как наиболее приемлемая альтернатива при достижении самых разных общественно значимых целей – от экономии бюджетных ресурсов до благосостояния потребителей.

5. В России довольно часто звучат призывы к активизации промышленной политики государства. Но в инициативах политиков и экспертов редко можно услышать хотя бы упоминание о конкуренции, не говоря уже о рассмотрении про- и антиконкурентных эффектов по существу. Вместе с тем такой подход ставит под сомнение перспективы промышленной политики с точки зрения как результативности, так и эффективности, особенно в долгосрочном периоде. Характерным примером является широко обсуждаемый проект Закона о промышленной политике. Он закрепляет нормативную базу функционирования индустриальных парков и промышленных кластеров, которые де-факто уже существуют в России, вводит наиболее общие принципы предоставления субсидий промышленным предприятиям, поддержки научно-технической и инновационной деятельности, информационной и консультационной поддержки предприятий. Проект также предусматривает введение специальных инвестиционных контрактов с возможностью значительных налоговых льгот заключившим их предприятиям, создание фондов развития отраслей, предоставляющих «дешевые деньги» на проекты, соответствующие задачам госпрограмм, и, наконец, формирование государственной информационной системы промышленности. Ни в законопроекте, ни в пояснительной записке к нему нет упоминаний о поддержке и развитии конкуренции внутри страны, отсутствуют меры защиты и обеспечения конкуренции при проведении промышленной политики.

Характерно, что в дискуссиях по этому поводу допускаются значительные упрощения: промышленная политика отождествляется с различными формами субсидирования отобранных тем или иным способом высокозатратных инвестиционных проектов, а связь с конкурентной политикой сводится к указанию на возможность (но не обязанность) предоставления субсидий на конкурсной основе. Сторонники развития конкуренции либо не слышны, либо же их причисляют к противникам промышленной политики или в целом развития российской промышленности.

6. Реализация промышленной политики в сочетании с поддержкой и развитием конкуренции позволяют: создать более высокий спрос на инновации со стороны бизнеса, находящегося в конкурентной среде; сэкономить государственные средства, направляемые на поддержку промышленности и на обеспечение государственных нужд; минимизировать искажения, неизбежно порождаемые промышленной политикой, более точно настроить ее на реальный спрос бюджетных заказчиков, промышленных потребителей и домохозяйств.

7. Задача поддержки и развития конкуренции требует от новой промышленной политики: стимулирующих мер, применяемых к отраслям в целом, вместо селективной поддержки конкретных предприятий; содействия открытию новых предприятий в отраслях благодаря тому, что не создаются искусственные административные ограничения, а, напротив, снижаются барьеры при входе на рынки, не проводится политически мотивированный отбор проектов, а максимально широко используются транспарентные конкурсные процедуры при предоставлении льгот, субсидий и иных преференций. В отсутствие таких мер велики риски осуществить частичное импортозамещение продукцией невысокого качества, не создав при этом основ для долгосрочного промышленного развития и предпосылок для появления экспорта, конкурентоспособного на внешних рынках.

8. Сказанное не означает приоритета конкурентной политики над промышленной: первая должна строиться таким образом, чтобы не создавать препятствий для обоснованной промышленной политики. Но и та не должна быть тормозом для развития конкуренции. В противном случае в самое ближайшее время два направления экономической политики могут войти друг с другом в конфликт в части предоставления государственной поддержки предприятиям. Более того, несбалансированность конкурентной и промышленной политики может приводить к деградации каждой из них и связанных с ними институтов. В частности, когда антимонопольное законодательство начинают использовать для выстраивания экономического регулирования, а в ряде случаев – и директивного управления.

В комплексе с промышленной и конкурентной политикой должна рассматриваться и внешнеторговая политика. Риск внешних санкций порождает призывы «опираться на собственные силы», но тогда придется полностью пересмотреть промышленную политику, восстановив целый ряд компетенций, утраченных за последние два десятилетия.

9. Поиск доступных и наиболее работоспособных структурных альтернатив построения новой промышленной политики требует аудита действенности шагов, сделанных ранее. Например, создание фондов, предназначенных для льготного финансирования различных промышленных проектов, имеет довольно долгую историю в России. Однако такие фонды демонстрируют более низкую сравнительную эффективность: к примеру, около 70% средств РВК, согласно годовой отчетности, постоянно находится на депозитах, чего частный инвестор или институциональный банкир никогда бы не допустил. Такому же аудиту (ретроспективному анализу) следовало бы подвергнуть и отраслевые стратегии, значительная часть которых разрабатывалась и утверждалась в принципиально иных экономических и политических условиях. При этом порядок проведения аудита и публичного обсуждения его процесса и результатов необходимо детально регламентировать.

10. Разработка новой промышленной политики немыслима без определения позиции государства, выбирающего одну из нескольких альтернатив поведения в рамках каждого класса промышленных проектов.

Нельзя сводить функцию государства лишь к финансовому донорству, предполагающему вливание максимального объема средств в «реальную экономику» путем выдачи льготных кредитов всем заинтересованным промышленникам, которые представляют очередной мегапроект. По сути, такой подход можно квалифицировать как ультралиберальный, особенно если возможность отменить субсидии при недостижении показателей эффективности носит факультативный характер или если критерии оценки эффективности неясны. Особенно трудным этот вопрос становится, когда поддерживаются мегапроекты.

Роль государства как регулятора или даже непосредственного исполнителя проекта не оставляет места для рыночных стимулов, заменяя их стимулами иерархической организации, или бюрократии. Чем масштабнее такая организация, тем сложнее устроить передачу этих стимулов в ее пределах.

Существует и представление о государстве как посреднике, обеспечивающем обмен информацией, арбитраж в спорах и достоверность контрактных обязательств сторон. Ведь даже сильная взаимозависимость сторон не предотвратит некооперативное поведение, грозящее разрывом отношений и срывом проектов, и даже развитые рынки не всегда могут создать оптимальное информационное поле для их участников. Примеров тому множество. Роль государства в этом контексте удачно обрисовал Дани Родрик: «Правильной была бы не позиция всеведущего планировщика, способного вмешаться с помощью субсидий и нейтрализовать внешние эффекты, а интерактивный процесс стратегической кооперации между частным и государственным секторами, который позволяет, с одной стороны, обеспечить информацией о возможностях и ограничениях для бизнеса и, с другой стороны, выработать ответные политические решения»[6].

Эти позиции надо принимать во внимание, делая принципиальный выбор: сконцентрировать все ресурсы и в едином порыве реализовать мегапроекты силами государственных корпораций, централизованно перераспределив средства в условиях колоссальной неопределенности, или придерживаться теории малых дел, пестовать ученых, креативную молодежь и маленьких предпринимателей.

Андрей Цыганов,

заместитель руководителя ФАС России, ведущий научный сотрудник экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова 

Андрей Шаститко,

заведующий кафедрой конкурентной и промышленной политики экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, директор Центра исследований конкуренции и экономического регулирования РАНХиГС 

Александр Курдин,

начальник Управления по стратегическим исследованиям в энергетике Аналитического центра при Правительстве РФ, научный сотрудник экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова

[1] См.: Шаститко А., Голованова С.Вопросы конкуренции в закупках капиталоемкой продукции крупным потребителем (уроки одного антимонопольного дела) // Экономическая политика. 2014. № 1. С. 67–89.

[2] Warwick K. Beyond Industrial Policy: Emerging Issues and New Trends // OECD Science, Technology and Industry Policy Papers. 2013. № 2. P. 20.

[3] North D. Structure and Change in Economic History. N.Y., 1981. P. 15–16, 56.

[4] Aghion P., Dewatripont M., Du L., Harrison A., Legros P. Industrial Policy and Competition // NBER Working Paper18048. 2012.

[5] О структуре конкурентной политики см.: Авдашева С., Шаститко А.Конкурентная политика: состав, структура, система // Современная конкуренция. 2010. № 1. С. 5–10.

[6] Rodrik D. Industrial Policy for the Twenty-First Century // KSG Faculty Research Working Paper Series RWP04-047.2004.November.