Евгений Бессмертных,

эксперт по вопросам законодательных инициатив Центра исследований, тестирования и апробации импортонезависимых решений Госкорпорации «Росатом»

Зарубежных производителей мобильных устройств могут обязать предустанавливать российское программное обеспечение. Как в таких условиях сохранять баланс интересов конкурентов, развивать импортонезависимые решения и создавать понятные условия и сервисы для пользователей мобильных устройств? Ответы на эти вопросы ищут крупный бизнес, Минкомсвязь России, антимонопольное ведомство и ассоциации производителей¹.

Поправки ФАС России

Указом Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» была утверждена национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации». В результате ее реализации к 2024 г. должно использоваться преимущественно отечественное ПО, а также благодаря российским инновациям будет обеспечена информационная безопасность при передаче, обработке и хранении данных в целях защиты интересов личности, бизнеса и государства.

В конце прошлого года ФАС России разработала концепцию изменений в законодательство, которые позволят выполнить нацпрограмму. В начале 2019 г. этот документ был направлен в Минкомсвязи России на доработку.

Планируется закрепить требования по предустановке отечественных приложений для мобильных устройств, реализуемых на территории РФ. Приложением считается ПО, которое физические лица используют в мобильных устройствах, подключенных к сети Интернет.

Рассматривается обязательная предустановка отечественного антивирусного ПО на устройства, которые ввозятся на территорию РФ или создаются в нашей стране. Это необходимо, так как антивирус имеет прямой законный доступ к файлам и трафику. При этом, согласно федеральному проекту «Информационная безопасность», антивирусные программы будут предустанавливаться только на персональных компьютерах.

В соответствии с предлагаемыми законодательными поправками производители абонентского оборудования и разработчики операционных систем должны будут обеспечить предустановку российского ПО. Запрещается создавать алгоритмы обновления, при реализации которых – перезагрузке, обновлении устройства, сбросе настроек (активации «заводских» настроек) пользователем – предустановленные программы удаляются. В целях информационной безопасности дана возможность полностью «сносить» прикладные приложения без ущерба функциональности устройства и базового ПО, то есть с сохранением системных приложений.

Назревшие изменения в регулировании

Разрабатывая концепцию поправок, ФАС России использовала подход, характерный для инфраструктурных областей. Он применяется при принятии правил недискриминационного доступа для предотвращения возможного злоупотребления транснациональными компаниями – производителями оборудования и разработчиками операционных систем своим доминирующим положением. Но рынок приложений для пользовательского оборудования конкурентный и динамично развивается. А это заставляет усомниться, применимы ли к нему принципы регулирования, традиционные для естественно-монопольных сфер экономики.

Российские приложения должны предустанавливаться для ПО определенных классов, такого как программы поиска в Интернете, геопозиционирования, социальные сети, мессенджеры. Антимонопольное ведомство исходит из критерия, насколько эти приложения позволяют монетизировать бизнес либо собрать данные о поведении потребителей. По мнению оппонентов, выбранные для предустановки классы приложений могут быть составной частью мобильного устройства, обеспечивая корректное выполнение его ключевых функций, а конечным пользователям – базовый набор потребительского функционала.

Рассматривая предустановку как самый эффективный способ распространения ПО для мобильных устройств, ФАС России опирается на данные РОМИР и ВЦИОМ, полученные в результате опросов в рамках расследования дела Googleв 2015 г. Тогда более 80% респондентов не были склонны устанавливать приложения самостоятельно, если аналогичные программы уже имелись на купленном гаджете.

Между тем сегодня соцопросы в Европе и статистические данные по всему миру показывают, чтопользователи стали достаточно компетентными и самостоятельно решают, использовать предустановленное или альтернативное ПО.

Статистика

В 2016 г. Application Developers Alliance при участии Google провели в Евросоюзе опрос среди 4000 владельцев телефонов с операционной системой Android. Выяснилось, что наличие предустановленного набора приложений не блокирует возможность доминирования иных конкурирующих приложений в определенных сегментах. Как минимум 44% респондентов меняют используемые по умолчанию приложения, в том числе интернет-браузеры или поисковые системы.

В 2018 г. общее число загрузок приложений во всем мире превысило 194 млрд, увеличившись на 35% по сравнению с тем же показателем 2016 г.

Иными словами, сформировался запрос на новые механизмы регулирования. Об этом свидетельствует, например, дело Apple Inc. В августе 2019 г. ФАС России возбудила в отношении этой корпорации дело по признакам нарушения ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» по заявлению «Лаборатории Касперского». С позиции российской компании, отклонение программы родительского контроля Kaspersky Safe Kids (KSK) на «яблочных» устройствах было необоснованным, из-за чего очередная версия KSK лишилась существенной части функционала.

Заметим, что изменения в регулирование должны быть внесены достаточно быстро. Согласно поручению Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева от 12.04.2019 № ДМ-П6-21пр уже в этом году должны быть исполнены п. 6 и 7 разд. VII (предустановка российского ПО) «дорожной карты» по развитию конкуренции в отраслях экономики Российской Федерации и переходу отдельных сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка на 2018–2020 гг. (утв. Распоряжением Правительства РФ от 16.08.2018 № 1697-р).

Между тем Минкомсвязь России по объективным причинам не спешит с окончательным решением проблемы в ИТ-сфере и настаивает на дополнительном анализе.

В июле 2019 г. в Госдуму было внесено два пакета депутатских законопроектов, регулирующих предустановку ПО на мобильные устройства альтернативным способом. Первый (законопроекты № 746428-7, 745970-7 и 745967-7) отозван. Второй (законопроекты № 757423-7 и 757430-7) сейчас рассматривается. Он предполагает, что отечественные компании получат правовые механизмы продвижения своих программ и сервисов для российских пользователей. Перечень необходимых программ, а также порядок их предварительной установки должно определить Правительство РФ. За продажу абонентских устройств без предустановленного ПО законопроектом № 757430-7 предусмотрен штраф 30–50 тыс. руб. для должностных лиц и 50–200 тыс. руб. для юридических лиц.

Национальный режим и свободный рынок

Разработанные ФАС России поправки в законодательство предусматривают, что требования по предустановке и удалению российского ПО будут закреплены в Федеральном законе от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» (далее – Закон о связи). Но этим законом ПО регулируется только как часть оборудования средства связи.

Исходя из ст. 128 и 1225 ГК РФ, а также ст. 2 и 5 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее – Закон об информации) ПО и информация – разные объекты гражданского права.

В связи с этим вариантов нормативного закрепления новых требований как минимум три. Изменения в части предустановки ПО могут быть внесены:

• в Закон о связи, хотя это не совпадает с его сферой действия;
• Закон об информации, например в ст. 12.2 «Требования к программному обеспечению, устанавливаемому на программно-технические средства»;
• ст. 4 Закона РФ от 07.02.1992 № 38-ФЗ «О защите прав потребителей», как предложено депутатскими законопроектами.

Когда обсуждалась концепция, не оговаривалось установление санкций за нарушение новых требований. Целесообразна не только ответственность, которая предусмотрена актами, регулирующими обязательную сертификацию средств связи, но и ответственность за нарушения антимонопольного законодательства.

Законодательством об административных правонарушениях предусмотрена презумпция невиновности, а громких инцидентов почти не случается. Исключение составляет разве что дело Google, но и оно закончилось мировым соглашением с ФАС России: пользователи Android получили возможность выбирать между поисковыми системами «Яндекса» и Google. В целом отечественные и известные иностранные компании заинтересованы в том, чтобы российские разработчики ПО имели возможность создавать и распространять востребованные инновационные продукты и сервисы. В противном случае наш рынок станет менее привлекательным по сравнению с зарубежным.

Среди целей совершенствования государственной политики по развитию конкуренции названо повышение удовлетворенности потребителей благодаря расширению ассортимента товаров, работ, услуг, улучшению их качества и снижению цен (п. 2 Указа Президента РФ от 21.12.2017 № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» (далее – Указ). А в качестве принципа деятельности федеральных органов исполнительной власти установлен запрет на необоснованное вмешательство в свободное функционирование товарных рынков, издание актов, принятие решений, которые могут привести к недопущению, устранению конкуренции (п. 4 Указа).

При этом нельзя недооценивать вероятность ситуаций, когда государство вынуждено будет вмешаться в процессы, затрагивающие национальные интересы и безопасность. Любое из предложенных решений в части обязательной предустановки российского софта на поставляемые мобильные устройства может оказать сильное воздействие на свободный рынок и поэтому должно пройти оценку в Минэкономразвития России.

Но даже в отсутствие регулирования отдельные иностранные производители заинтересованы в предустановке российского софта, который помогает адаптировать продукцию для рынка РФ. Так, по данным компании Huawei, приведенным в мае во время дискуссии на площадке Аналитического центра при Правительстве РФ, доля российских приложений, в частности браузеров и приложений геопозиционирования, в 2019 г. увеличилась в сравнении с 2016 г.

С точки зрения Ассоциации торговых компаний и товаропроизводителей электробытовой и компьютерной техники РАТЭК, представляющей интересы таких крупнейших производителей ноутбуков, компьютеров, смартфонов и операционных систем, как Apple, Samsung, Google, HP, Dell, Huawei, конкуренция производителей поддерживается в первую очередь благодаря тому, что пользователям предоставлены различные возможности и функции, реализуемые через наборы приложений.

Перспективы предустановки ПО

Отправные точки решения вопроса о предустановке российских приложений на мобильные устройства следующие:

• государственные интересы по созданию условий для развития отечественных разработок и обеспечению информационной безопасности;
• бизнес-стратегии ИT-гигантов, направленные на сохранение конкурентных преимуществ;
• поведение граждан при выборе конечного продукта с учетом дополнительной ценовой нагрузки и информационного поля.

Правда, получив преимущества в национальных границах, российские поставщики продуктов для иностранных операционных систем могут понести репутационные издержки вплоть до переоценки западными компаниями условий сотрудничества с ними. Репутационная составляющая важна и для производителей устройств: у предустанавливаемого ПО сторонних разработчиков могут быть критические недостатки.

Итак, на ближайшее время задан вектор развития рынка ПО для мобильных устройств, а также рынка аппаратных средств, на которых приложения должны предустанавливаться. Сейчас необходимо оценить рынок российских мобильных программ. Предложенное ФАС России регулирование может привести к тому, что преимущества получит только небольшое число крупнейших отечественных разработчиков. А это потребует от государства принять антимонопольные меры и замедлит технический прогресс в условиях цифровой экономики и глобальной конкуренции.

Мнения экспертов

Введение обязательной предустановки софта, по мнению директора Центра компетенций по импортозамещению в сфере ИКТ Ильи Массуха, действенная мера для перехода на отечественное ПО. При этом надо учесть все детали, чтобы не навредить рынку и пользователям.

В качестве направлений, которым в перспективе нужно будет уделять внимание, глава Агентства стратегических инициатив Светлана Чупшева назвала повышение конкуренции и совершенствование контрольно-надзорной деятельности. По ее словам, улучшать позиции, будучи на 120-м месте в международном рейтинге Doing Business, проще, чем когда приближаешься к двадцатке первых. Тем ценнее каждый сделанный шаг.

________________

¹ В статье изложено мнение автора, которое не отражает позицию Госкорпорации «Росатом».