Опубликовано в журнале «Конкуренция и право» № 5, 2015 г.

Имеют ли меры ответственности за антимонопольные нарушения особую правовую природу и требуется ли специальное законодательное регулирование для их применения? Проанализировав историю вопроса и правовую позицию КС РФ, автор делает вывод, что альтернативные формы наказания за правонарушение в сфере защиты конкуренции юридически корректны, а их появление вызвано объективной необходимостью.

Установление мер юридической ответственности – неотъемлемый элемент механизма правового регулирования. Законодательное закрепление правил, за нарушение которых не предусматриваются санкции, противоречит аксиоматическому представлению о принудительной обеспеченности правовых норм и может расцениваться как несоблюдение требований юридической техники[1].

Современное состояние российского законодательства, характеризующегося постоянным количественным ростом и качественным усложнением, неизбежно порождает аналогичные эффекты и в сфере юридической ответственности. Основная тенденция сегодня состоит в том, что наряду с «классическими» видами ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной) практически в каждой отрасли права формируется свой особый вид.

Это обусловлено не столько недостаточными возможностями «классических» мер ответственности, сколько спецификой законодательной политики в России. Правотворческая деятельность часто ведется без учета отраслевого деления системы права; регулируются общественные отношения, не относящиеся ни к одной из уже существующих отраслей, и наказание за правонарушения приходится устанавливать в тех же законодательных актах. В противном случае принятие почти каждого нового закона потребовало бы внесения изменений в акты уголовного или административного законодательства.

Антимонопольная ответственность в широком смысле может пониматься как совокупность всех установленных законом мер ответственности за противоправные действия в конкурентной сфере. Однако более целесообразно в этом случае использовать формулировку «ответственность за нарушение антимонопольного законодательства», которая, в частности, закреплена в названии гл. 8 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»[2].

Виды антимонопольной ответственности 

Ответственность за нарушение антимонопольного законодательства включает в себя следующие виды:

1. Административная ответственность. Составы административных правонарушений в антимонопольной сфере предусмотрены несколькими статьями КоАП РФ[3]: 

• 14.9 (ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления);
• 14.31 (злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке);
• 14.32 (заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координация экономической деятельности);
• 14.33 (недобросовестная конкуренция). 

Как правило, наказанием по этим статьям является административный штраф. Во многих случаях (ч. 2 ст. 14.9, ч. 2 ст. 14.31, ст. 14.32, ч. 2 ст. 14.33) применяется также дисквалификация должностных лиц.

2. Уголовная ответственность. Нарушения антимонопольного законодательства преследуются по ст. 178 «Ограничение конкуренции» УК РФ[4]. Основной состав преступления – заключение между хозяйствующими субъектами-конкурентами ограничивающего конкуренцию соглашения (картеля), запрещенного антимонопольным законодательством РФ. Отграничить его от сходного состава административного правонарушения можно по таким признакам, как причинение крупного ущерба гражданам, организациям или государству или извлечение дохода в крупном размере (ч. 1 ст. 178). Видами наказаний по основному и квалифицированным составам являются штраф, принудительные работы, лишение свободы; дополнительным наказанием – лишение права занимать определенные должности или осуществлять определенную деятельность.

3. Гражданско-правовая ответственность. Согласно п. 3 ст. 37 Закона о защите конкуренции лица, права и интересы которых нарушены в результате нарушения антимонопольного законодательства, вправе обратиться в установленном порядке в суд, арбитражный суд с исками, в том числе о восстановлении нарушенных прав, возмещении убытков, включая упущенную выгоду, возмещении вреда, причиненного имуществу. Впрочем, как верно отмечают М.А. Егорова и А.В. Мартынов, это положение, специально внесенное Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 401-ФЗ, по существу, самостоятельного нормативного значения не имеет: в случае причинения убытков и раньше, до законодательных поправок, можно было обратиться с иском в суд на основании общих положений ГК РФ независимо от наличия или отсутствия специальной нормы в антимонопольном законодательстве[5].

4. Собственно антимонопольная ответственность (в узком смысле).Ее отличительное свойство состоит в том, что она не предусмотрена нормами никаких других отраслей права, кроме антимонопольного.

Основная мера антимонопольной ответственности – перечисление в бюджет прибыли, полученной в результате нарушения законодательства о защите конкуренции – была введена Федеральным законом от 25 мая 1995 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Законодатель дополнил абзац первый ст. 12 указанного Закона РСФСР положением о наделении антимонопольных органов полномочием выносить обязательные предписания о перечислении такой прибыли в федеральный бюджет.

В действующем Законе о защите конкуренции это полномочие закреплено в подп. «к» п. 2 ст. 12: антимонопольный орган выдает хозяйствующим субъектам соответствующие обязательные для исполнения предписания.

Исходя из п. 3 ст. 51 того же Закона лицо, чьи действия (бездействие) признаны монополистической деятельностью или недобросовестной конкуренцией и являются недопустимыми, обязано перечислить в федеральный бюджет полученный в результате их осуществления доход. Если это предписание не исполнено, доход подлежит взысканию в федеральный бюджет по иску регулятора.

Тот факт, что в данном случае идет речь именно о мере юридической ответственности, можно подтвердить двумя признаками: во-первых, она носит принудительный характер (приводится в исполнение посредством обращения в суд); во-вторых, ее основанием является совершение правонарушения. При этом она имеет характер не компенсации, а штрафа, поскольку ни само наступление ответственности, ни ее размер не привязаны к причиненному вреду. По своему механизму эта ответственность близка к такому виду уголовного наказания, как конфискация имущества[6].

Правовая позиция КС РФ 

Наиболее детальный анализ такой меры ответственности, как перечисление в бюджет прибыли от монополистической деятельности или недобросовестной конкуренции, был дан в Постановлении КС РФ от 24 июня 2009 г. № 11-П. Суд рассматривал дело о проверке конституционности ряда положений Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и Закона о защите конкуренции в связи с жалобами ОАО «Газэнергосеть» и ОАО «Нижнекамскнефтехим».

В отношении этих компаний антимонопольными органами были вынесены предписания о взыскании в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушений. Заявители обратились в КС РФ с жалобами о признании соответствующих положений законодательства о защите конкуренции противоречащими Конституции РФ.

С точки зрения хозяйствующих субъектов, оспариваемые положения закона допускают возложение на лицо публично-правовой ответственности в виде обязанности по перечислению средств в бюджет без установления его вины, без гарантий презумпции невиновности и без учета сроков давности. Это, по мнению заявителей, нарушает ряд конституционных принципов – справедливости, соразмерности, пропорциональности государственного принуждения характеру совершенного правонарушения, правовой определенности, верховенства права.

Действительно, нормы антимонопольного законодательства, посвященные юридической ответственности и процедуре рассмотрения дел, умалчивают о вине правонарушителей. На момент вынесения рассматриваемого Постановления КС РФ еще не были приняты и положения о сроках давности.

Изучив правовую природу предписания по перечислению средств в бюджет, судебный орган конституционного контроля признал, что такая мера представляет собой форму правовой ответственности как принудительного воздействия на участников охраняемых антимонопольным законодательством общественных отношений. Она направлена на то, чтобы путем изъятия доходов, полученных в результате злоупотреблений, компенсировать расходы государства, вызванные устранением негативных последствий правонарушений[7].

Этот вывод представляется нам заблуждением. Прямая юридическая связь между взысканием незаконно полученного дохода, с одной стороны, и какими-либо расходами государства в антимонопольной сфере, с другой стороны, отсутствует. Как признает и сам КС РФ, эти расходы не подлежат исчислению. В таком случае неясно: о какой компенсации может идти речь и какие вообще существуют основания для того, чтобы соотносить взыскиваемые доходы хозяйствующих субъектов с расходами государства?

Ошибочный вывод привел Суд к еще одной необоснованной, на наш взгляд, правовой позиции: поскольку мера является компенсационной, она может применяться за совершение деяний, связанных с монополистической деятельностью и нарушением требований добросовестной конкуренции, одновременно со штрафами, что якобы не затрагивает сферы действия общеправового принципа недопустимости повторного привлечения к ответственности за одно и то же деяние (nоn bis in idem)[8].

С нашей точки зрения, в данном случае, напротив, возникает принципиальная проблема: если предписание о перечислении доходов в бюджет выносится одновременно с применением других наказаний за антимонопольное нарушение, то совпадают основания ответственности и, следовательно, хозяйствующий субъект дважды отвечает за одно и то же деяние.

Далее КС РФ отмечает, что федеральный законодатель обязан считаться с отраслевым делением права, однако может использовать при регулировании тех или иных общественных отношений правовые средства не только в рамках одной модели. Тем самым легитимируется введение в сфере антимонопольного регулирования таких мер ответственности, которых не существует в других отраслях.

Установление таких мер обязательно должно подчиняться конституционным принципам справедливости, юридического равенства, пропорциональности и соразмерности конституционно значимым целям. Вина правонарушителя, как следует из неоднократно сформулированных правовых позиций Суда, служит необходимым условием наступления юридической ответственности любого вида. А значит, и в антимонопольной сфере, невзирая на отсутствие прямого указания в законе, не может предполагаться ответственность без вины, вследствие чего регулятор не освобождается от обязанности устанавливать вину хозяйствующего субъекта при вынесении предписания о перечислении незаконно полученного дохода в бюджет[9].

В отношении бремени доказывания и презумпции невиновности судебный орган конституционного контроля полагает, что с учетом специфики предпринимательской деятельности, а именно совершения деяний в условиях неочевидности, в целом не исключается возложение обязанности доказывания своей невиновности на хозяйствующего субъекта. Но это возможно лишь при наличии прямого указания в законе.

Заметим, что в данной части аргументация КС РФ производит странное впечатление. Непонятно, почему отказ от презумпции невиновности можно оправдать «совершением деяний в условиях неочевидности». В конце концов, многие преступления также совершаются в условиях неочевидности, что едва ли служит достаточной причиной для того, чтобы отступать от презумпции невиновности.

Рассматривая вопрос о сроках давности, Суд указал, что их наличие также является обязательным условием привлечения к ответственности. Хотя в антимонопольном законодательстве они установлены не были, их функцию выполняет исковая давность, действующая в случае принудительного судебного взыскания сумм, подлежащих перечислению в бюджет. Это минимально необходимая гарантия конституционных прав и интересов хозяйствующих субъектов.

Таким образом, в предложенной интерпретации оспариваемые положения антимонопольного законодательства не противоречат Конституции РФ.

Представляют интерес контраргументы, высказанные в Особом мнении судьи КС РФ С.М. Казанцева. Он прежде всего отмечает, что такой вид наказания, как изъятие дохода, не предусмотрен ни КоАП РФ, ни другими законодательными актами. Не оспаривая в целом, что законодатель может вводить новые институты публично-правовой ответственности, судья считает, что в каждом таком случае необходимо специально устанавливать помимо составов правонарушения общие принципы привлечения к ответственности, в том числе распределение бремени доказывания, обстоятельства, исключающие привлечение к ответственности, сроки давности привлечения к ответственности и т.п. Поскольку в данном случае подобные положения отсутствуют, налицо нарушение принципа правовой определенности, создающее опасность произвола государственных органов.

По существу, С.М. Казанцев полагает, что для каждого вновь создаваемого института юридической ответственности требуется специальное законодательное регулирование его основных начал – как материально-правовых, так и процессуальных. Между тем, по мнению Суда, можно обойтись без такого регулирования, достаточно на уровне интерпретации нормативных положений руководствоваться общеправовыми принципами. Исходя из обязательности решений КС РФ юридически приоритетна вторая позиция.

Следует заметить, что после принятия рассмотренного Постановления Закон о защите конкуренции[10]был дополнен ст. 41.1 «Сроки давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства». Что касается вопросов вины и ее доказывания, то соответствующие положения в антимонопольном законодательстве так и не появились. Хотя Суд и пришел к выводу, что доказывание своей невиновности может быть возложено на хозяйствующих субъектов, но особо пояснил, что это требует прямого указания в законе. Такой нормы нет, поэтому, исходя из позиции КС РФ, антимонопольные органы в каждом случае обязаны доказывать, что нарушение законодательства совершено виновно. Иначе привлечение к ответственности будет незаконным.

Другие меры ответственности за правонарушения в этой сфере не носят собственно «антимонопольного» характера. В частности, восстановление положения, существовавшего до нарушения законодательства, расторжение договора, принудительное выделение или разделение коммерческих и некоммерческих организаций[11] имеют гражданско-правовую природу и предусмотрены соответственно ст. 12, 450 и 57 ГК РФ. «Антимонопольными» они могут считаться лишь по основаниям и процедуре применения, но не по содержанию.

Многочисленные меры направлены на прекращение противоправных действий. В частности, исполняя предписания антимонопольного органа, хозяйствующие субъекты обязаны прекратить: 

• ограничивающие конкуренцию соглашения и (или) согласованные действия и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции;
• злоупотребление доминирующим положением;
• нарушение правил недискриминационного доступа к товарам[12] и т.п. 

Такие меры относятся к мерами пресечения, а не юридической ответственности.

ФАС России предпринимала также попытки ввести в законодательство новую форму антимонопольной ответственности. Был подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в статью 37 Федерального закона «О защите конкуренции». Предполагалось предоставить лицу, пострадавшему от антимонопольного нарушения, право потребовать от нарушителя вместо возмещения убытков, определяемых в соответствии с гражданским законодательством РФ, выплаты компенсации в размере от 1 до 15% от цены реализованного этому лицу товара; при этом размер компенсации должен был определяться по усмотрению суда. Это должно было стать своеобразной альтернативой гражданско-правовой ответственности и освободить потерпевшего от обязанности доказывать размер убытков[13].

В процессе обсуждения инициатива подверглась серьезной критике. Так, Объединение корпоративных юристов указывало на то, что предложенная мера не будет носить восстановительного характера, поскольку не требует закрепления неблагоприятных имущественных последствий для потерпевшего. Кроме того, отсутствуют критерии определения размера компенсации, позволяющие обеспечить ее соразмерность совершенному правонарушению.

Законопроект на рассмотрение Госдумы не вносился.

*** 

Таким образом, антимонопольной ответственностью можно считать меры принуждения, применяемые в ответ на правонарушения и существующие исключительно в рамках законодательства о защите конкуренции. Их введение юридически корректно и вызвано объективной необходимостью: перегруженность судов, не отменяя принципа универсальности судебной защиты, актуализирует развитие альтернативных форм ответственности.

При этом независимо от степени полноты законодательного регулирования все институты публично-правовой ответственности, в том числе антимонопольной, автоматически подчиняются конституционным принципам равенства, соразмерности и презумпции невиновности.

Однако по-прежнему нерешенными остаются вопросы соотношения подобных мер с иными видами юридической ответственности, особенно с точки зрения принципа недопустимости повторного наказания за одно и то же деяние.

Анатолий Рыженков,

профессор кафедры гражданского

и международного частного права

Волгоградского государственного университета,

доктор юридических наук

[1] См., например: Кашанина Т.В.Юридическая техника. М., 2011. С. 222.

[2] Далее – Закон о защите конкуренции.

[3] В ред. федеральных законов от 22 июня 2007 г. № 116-ФЗ; от 6 декабря 2011 г. № 404-ФЗ; от 2 ноября 2013 г. № 285-ФЗ.

[4] В ред. Федерального закона от 8 марта 2015 г. № 45-ФЗ.

[5] См.: Егорова М.А., Мартынов А.В.Административно-юрисдикционные механизмы компенсации имущественных убытков, причиненных нарушением антимонопольного законодательства // Право и экономика. 2015. № 1. С. 38–39.

[6] Существует мнение, что данный институт ближе к фискальному сбору, чем к юридической ответственности, – см.: Постановление КС РФ от 24 июня 2009 г. № 11-П (Особое мнение судьи КС РФ С.М. Казанцева).

[7] См.: п. 3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 24 июня 2009 г. № 11-П.

[8] См.: там же.

[9] См.: п. 4.2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 24 июня 2009 г. № 11-П.

[10] См.: Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 164-ФЗ.

[11] Соответственно подп. «з» п.2 ст.23, подп. «и» п. 2 ст. 23, ст. 38 Закона о защите конкуренции.

[12] Соответственно подп. «а», «б», «в» п. 2 ст. 23 Закона о защите конкуренции.

[13] См., например: Егорова М.А. Компенсация как альтернативная мера возмещения убытков, возникших в результате нарушения антимонопольного законодательства // Юрист. 2015. № 1. С. 8–14.