Илья Тюленев,

главный эксперт «Конкуренции и права», руководитель антимонопольной практики «Пепеляев Групп»

Анна Толкачева,

практикантка антимонопольной практики «Пепеляев Групп»

Все больше российских компаний рассматривают выход на китайский рынок как возможность для развития. И хотя некоторые базовые положения антимонопольного регулирования в КНР и России совпадают, есть принципиальные различия, о которых важно знать заранее. Сравним набор запретов, правила контроля сделок, расследования нарушений и применения санкций в этих двух странах.

Антимонопольное законодательство

В последние годы антимонопольное регулирование рынка неизменно на повестке дня в КНР: вносятся поправки в существующие правовые акты, принимаются новые. К настоящему времени сформирована многоуровневая правовая система, состоящая:

• из общих законов, а именно Антимонопольного закона（中华人民共和国反垄断法）и Закона о борьбе с недобросовестной конкуренцией (中华人民共和国反不正当竞争法);
• ряда подзаконных актов, среди которых Постановление Госсовета о стандартах подачи отчетности о концентрации предприятий, Положение о запрете монопольных соглашений, Положение о запрете злоупотребления доминирующим положением на рынке, Руководящие принципы проверки горизонтальной концентрации предприятий и Руководящие принципы проверки негоризонтальной концентрации предприятий и др.

Примечательно, что сейчас антимонопольное право Китая во многом направлено на регулирование платформенной экономики. Это отразилось в том, что в 2021 г. Антимонопольная комиссия Госсовета КНР приняла Антимонопольные руководящие принципы для этого сектора. Особое внимание уделяется деятельности таких крупных онлайн-платформ, как Alibaba, Tencent, Baidu, Didi, Meituan, Suning.

В России антимонопольное регулирование также имеет разветвленную структуру. Основным актом является Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции). При этом важную роль играют и другие законы (например, Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях»), подзаконные акты Президента и Правительства РФ, ФАС России и других органов.

Запрет на монополистическую деятельность

В отличие от России, где действует общий Закон о защите конкуренции, в Китае запрещенная антимонопольным законодательством деятельность закреплена в разных нормативных актах. Так, Антимонопольный закон КНР направлен на предотвращение и пресечение монополистического поведения, которое согласно ст. 3 включает в себя:

• заключение монопольного соглашения;
• злоупотребление доминирующим положением на рынке;
• концентрацию хозсубъектов, влекущую исключение или ограничение конкуренции.

Признаки заключения монопольного соглашения по Антимонопольному закону КНР соответствуют признакам ограничивающих конкуренцию соглашений хозяйствующих субъектов по российскому Закону о защите конкуренции. При этом перечень обстоятельств, при которых подобные действия хозсубъектов допустимы, в китайском законе шире (ст. 20), чем в российском. Антимонопольный закон КНР помимо совершенствования технологий и повышения конкурентоспособности товаров на мировом рынке включает в себя повышение эффективности деятельности субъектов малого и среднего бизнеса, достижение общественных интересов (в том числе охраны окружающей среды), смягчение резкого снижения продаж или очевидного перепроизводства, вызванного экономическим спадом, и др.

Подходы российского и китайского законодательства к злоупотреблению доминирующим положением на рынке во многом сходны, однако перечни запрещенных действий, критерии оценки доминирования и специальные нормы, в том числе для цифровых платформ, имеют различия. Среди таких различий можно указать на установление доминирующего положения нескольких хозсубъектов: в России по общему правилу совокупная доля трех хозяйствующих субъектов должна превышать 50%, а пяти – 70%, причем доля каждого не менее 8%; в Китае совокупная доля двух операторов должна составить 2/3 рынка, трех – 3/4, при этом доля рынка у каждого не меньше 1/10 (ст. 24).

Под концентрацией хозсубъектов Антимонопольный закон КНР понимает их слияние, получение контроля одним субъектом над другими путем приобретения акций или активов, а также посредством заключения контрактов или иными средствами. Достигнув установленных порогов, участники концентрации обязаны предварительно уведомить антимонопольный орган. Кроме того, уведомление может быть затребовано и ниже порогов, если есть признаки возможного исключения или ограничения конкуренции. Проверка концентрации проводится в специальном порядке и может включать предварительную и дальнейшую стадии рассмотрения.

Иные запреты по антимонопольному праву

Помимо трех видов монополистической деятельности, указанных в ст. 3, Антимонопольный закон КНР также выделяет злоупотребление административной властью с целью устранения или ограничения конкуренции, что в целом соответствует гл. 3 российского Закона о защите конкуренции.

Вопросы недобросовестной конкуренции, поднимаемые в гл. 2.1 российского закона, раскрываются в Законе КНР о борьбе с недобросовестной конкуренцией. К видам такой конкуренции китайское законодательство относит несанкционированное использование товарных знаков, влиятельного имени другого лица, доменного имени, учетной записи, нарушение коммерческой тайны и другие действия, которые могут ввести людей в заблуждение, заставив их поверить, что товары принадлежат другому лицу или что с ним существует определенная связь.

Что касается антимонопольных требований к торгам, закрепленных в гл. 4 Закона о защите конкуренции, то в Китае этот вопрос урегулирован не только Антимонопольным законом, но и специальными актами, в том числе Законом об аукционах (中华人民共和国拍卖法) и Законом о тендерах и торгах (中华人民共和国招标投标法). Они запрещают злонамеренный сговор участников торгов между собой, а также сговор участника с организатором торгов или аукционистом.

Таким образом, концептуально антимонопольное законодательство России и Китая схоже, однако есть нюансы, которые необходимо учитывать.

Антимонопольные органы

В настоящее время вопросы монополизации рынка и поддержания конкурентного ценообразования решаются единым органом – учрежденным в 2018 г. Государственным управлением по регулированию рынка（国家市场监督管理总局, SAMR). Можно назвать его аналогом ФАС России.

Ранее в Китае существовало три конкурирующих по компетенциям органа: Государственное управление по вопросам промышленности и торговли, Национальная комиссия по развитию и реформам и Министерство коммерции. В компетенцию первого входили неценовые нарушения, второй – ценовые, а третье осуществляло предварительный контроль сделок экономической концентрации.

Интересно, что в России тоже был период, когда существовали два связанных с антимонопольной сферой конкурирующих органа: Федеральная антимонопольная служба и Федеральная служба по тарифам. В 2015 г. все функции ФСТ были переданы ФАС.

Госуправление по регулированию рынка функционирует в Китае на уровне министерств Государственного совета. Оно имеет множество подразделений как на горизонтальном уровне (бюро, департаменты, отделы, выполняющие разные функции), так и на вертикальном – по территориальному принципу (Главное управление, провинциальные, уровня городов окружного значения, районные/уездные и местные управления). При этом территориальные управления любого уровня принимают юридически обязательные решения в соответствии со своей компетенцией. По схожей логике построена работа ФАС России.

Процедура рассмотрения дела

Общие принципы и основные этапы процедуры рассмотрения антимонопольного дела в Китае и России совпадают. Главные различия в сроках рассмотрения, структуре участвующих в нем органов, параметрах смягчения наказания и размерах штрафов. Рассмотрим некоторые из этих различий.

Инициировать и проводить антимонопольное расследование в Китае вправе центральный аппарат Госуправления по регулированию рынка и его территориальные органы на уровне провинций. Территориальные органы остальных уровней подобной компетенцией не обладают, могут выполнять отдельные поручения вышестоящих управлений.

Применение административных санкций находится в юрисдикции Госуправления по регулированию рынка на уровне уезда или выше, где было совершено противоправное деяние. Если два или более органа обладают юрисдикцией в отношении одного и того же незаконного деяния, совершенного стороной, то юрисдикция принадлежит тому органу по надзору и управлению рынком, который первым возбудит дело.

В целом эта система напоминает принципы функционирования ФАС России, где территориальные управления решают менее сложные дела, чем центральный аппарат, который может рассматривать любое дело.

Что касается смягчения наказания, то оно активно применяется при раскрытии картеля. Китайское право предусматривает снижение штрафа для тех участников картеля, которые добровольно доложили о его существовании. При этом размер смягчения зависит от времени доклада: первый сознавшийся участник получает наибольшее смягчение (не менее 80%), второй – от 30 до 50%, третий еще меньше и т. д.

В России схожий принцип, однако порядок смягчения наказания для второго и последующих заявителей четко не регламентирован.

Административный пересмотр решений антимонопольных органов

Согласно ст. 65 Антимонопольного закона КНР, если сторона не удовлетворена решением антимонопольного органа, она может подать либо заявление об административном пересмотре, либо административный иск. Для некоторых категорий дел административный пересмотр – обязательный этап, без которого нельзя подать административный иск.

Порядок административного пересмотра определен в одноименном законе. Так, решения территориальных органов Госуправления по регулированию рынка пересматриваются народными правительствами тех же уровней, то есть провинции, города, района или уезда; решения центрального аппарата – непосредственно в нем самом.

Административный пересмотр обязателен, если заявитель недоволен решением о наложении административного штрафа, принятым на месте, бездействием административного органа, непредоставлением этим органом информации и т. д. (ст. 23 Закона КНР об административном пересмотре).

Если лицо не удовлетворено решением по административному пересмотру, оно может подать административный иск в народный суд или обратиться в Госсовет.

В России заявителю доступна альтернатива: он может либо обратиться в коллегиальный орган Федеральной антимонопольной службы для пересмотра решений территориальных УФАС, либо непосредственно подать иск в арбитражный суд.

Судебный пересмотр решений антимонопольных органов

Порядок рассмотрения дел об оспаривании решений государственных органов в Китае определен Административно-процессуальным законом（中华人民共和国行政诉讼法）.

Согласно ст. 45 этого закона при оспаривании решения, вынесенного в ходе административного пересмотра, срок подачи административного иска составляет 15 дней с даты получения решения о пересмотре. Если такой иск подается напрямую, минуя стадию административного пересмотра, то срок обжалования – шесть месяцев с момента, когда истцу стало известно или должно было стать известно об административном акте (ст. 46).

В Китае нет привычного нам деления на суды общей юрисдикции и арбитражные: все дела, за исключением подсудных специализированным судам, рассматривают народные суды разных уровней. Подсудность дела зависит от его сложности, а также от того, кем являются участники разбирательства.

Дела по искам, поданным на решения центрального аппарата Госуправления по регулированию рынка, подсудны так называемым народным судам промежуточного уровня (ст. 15), дела по искам на решения территориальных управлений – народным судам низшего уровня.

В России дела об оспаривании решений антимонопольного органа рассматриваются в арбитражных судах соответствующих субъектов РФ.

Примечательно, что в КНР нет кассационной инстанции в том виде, как это устроено в России. Сторона, не удовлетворенная решением первой инстанции, вправе обжаловать его в народный суд вышестоящей инстанции. Другими словами, если в первой инстанции дело рассматривалось в народном суде низшего уровня, то во второй оно будет подсудно народному суду промежуточного уровня; если первая инстанция – народный суд промежуточного уровня, то апелляция будет осуществляться в народном суде высшего уровня.

После вступления решения в силу пересмотр возможен только в порядке надзора. Заявление также должно подаваться в вышестоящий суд: соответственно либо в народный суд высшего уровня, либо в Верховный народный суд КНР.

Антимонопольное регулирование России и Китая построено на единых концептуальных основаниях: обе системы запрещают монопольные соглашения, злоупотребление доминирующим положением и антиконкурентную концентрацию хозяйствующих субъектов, а надзором занимаются специализированные органы – ФАС России и SAMR, прошедшие схожий путь объединения антимонопольной и тарифно-ценовой компетенции.

Вместе с тем сравнительный анализ помогает увидеть существенные различия в деталях: в КНР действует система специальных актов вместо единого зонтичного закона, шире перечень оснований допустимости соглашений, выше пороговые значения коллективного доминирования, а судебное обжалование подчинено системе двух инстанций без классического для России кассационного производства.

Эти расхождения имеют практическое значение, и российский бизнес должен их учитывать, структурируя трансграничную деятельность и оценивая антимонопольные риски на китайском рынке.