Григорий Чернышов,

адвокатский кабинет Григория Чернышова

Ведомственная апелляция – рассмотрение коллегиальным органом, созданным ФАС России, жалоб на решения и предписания территориальных управлений. Она была введена четвертым антимонопольным пакетом и начала работу с 15 января 2016 г.

С нашей точки зрения, необходимость этого института давно назрела, особенно если учитывать положительный опыт ведомственной апелляции в налоговых спорах. Эффективная работа Апелляционной коллегии ФАС России, полагаем, позволит укрепить единообразие в рассмотрении дел территориальными органами, вследствие чего уменьшится количество судебных споров.

Но для этого необходимо обеспечить процедуру рассмотрения дела в порядке апелляции. В настоящее время она регулируется Законом о защите конкуренции (далее также – Закон) и приказом ФАС России от 7 апреля 2016 г. № 422/16 «О Порядке работы коллегиальных органов Федеральной антимонопольной службы» (далее – Приказ № 422/16). Анализ этих нормативных актов приводит к выводу, что процедура рассмотрения дел в порядке ведомственной апелляции скорее отсутствует полностью. Существующее регулирование, полагаем, едва ли может считаться регулированием в полном смысле этого слова из-за своей фрагментарности и скудности.

В Законе о защите конкуренции ведомственной апелляции посвящена только одна статья, а точнее п. 3 ч. 4 и ч. 5–15 ст. 23.

Прежде всего вызывает удивление решение законодателя сосредоточить нормы о ведомственной апелляции в статье, посвященной полномочиям антимонопольного органа. Следуя этой логике, весь Закон о защите конкуренции, кроме некоторых общих положений, можно уместить в ст. 23, поскольку все, что в нем написано, так или иначе имеет отношение к полномочиям антимонопольного органа.

При этом части ст. 23 не делают отсылок к другим статьям этого Закона, которые, как следствие, не могут применяться при рассмотрении жалоб на решения и предписания территориальных органов ФАС России. Это вызывает серьезные сомнения. Ведь многие вопросы, возникающие в ходе апелляционного рассмотрения, идентичны или очень похожи на вопросы, возникающие в ходе рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушениях законодательства о защите конкуренции. Например, права лиц, участвующих в таком деле, едва ли кардинально отличаются от прав лиц – участников апелляционного пересмотра. Решение, принятое по итогам апелляционного пересмотра, должно быть мотивировано не в меньшей степени, чем решение, принятое по итогам рассмотрения жалобы комиссией. Но законодатель предпочел ввести новые нормы для апелляционного пересмотра вместо того, чтобы сделать отсылки к уже существующим положениям. Причем они создавались по какому-то странному принципу. Так, норма о том, что принятое по итогам апелляционного пересмотра решение должно быть мотивировано, появилась в ч. 13 ст. 23 Закона, о вот нормы о правах лиц – участников апелляционного пересмотра нет вовсе. Зато законодатель решил вдруг внести норму о том, что полный текст решения апелляционного органа должен быть изготовлен в течение пяти рабочих дней. Видимо, здесь есть какой-то тайный смысл, который не позволяет распространить на изготовление решения апелляционного органа нормы ч. 2 ст. 49 Закона о том, что решение по антимонопольному делу должно быть изготовлено в полном объеме в течение десяти рабочих дней. Нам этот смысл неясен.

Желание законодателя отметить какие-то тайные смыслы апелляционного производства резко контрастирует с отсутствием урегулирования в законе важнейших вопросов.

О правах лиц уже было сказано. Участники процесса должны знать, какими правами они обладают. Вправе ли они представлять дополнительные доказательства, задавать вопросы друг другу и членам коллегиального органа и пр.?

Почему-то законодатель умолчал о том, в каком порядке формируется коллегиальный орган. И это странно, поскольку применительно к формированию комиссии, рассматривающей дело о нарушении антимонопольного законодательства, такое регулирование в законе содержится. Вместо этого в ст. 23 попала ч. 14 о том, что порядок работы коллегиальных органов определяется ФАС России. Крайне широкая формулировка этой части позволяет подвести под нее все что угодно. Можно сказать, что и порядок формирования коллегиального органа, и процедура рассмотрения дел, в частности права и обязанности участвующих в деле лиц, определяются ФАС России. Но едва ли есть какие-либо основания отдавать все правовое регулирование споров органу, который эти споры рассматривает. По крайней мере стоило закрепить в законе основные принципы.

Отсутствуют требования к содержанию жалобы. Из части 6 ст. 23 можно лишь заключить, что в жалобе следует указать, в чем заключается нарушение единообразия обжалованным решением или предписанием. Следовательно, непонятно, что должен делать апелляционный орган, если к жалобе, допустим, не приложена доверенность.

Проблемы, связанные с промежутком времени между подачей жалобы и вынесением решения по ней, вообще никак не урегулированы. Существует ли формальный акт принятия жалобы к рассмотрению (возбуждения производства по жалобе)? При каких условиях, в какие сроки он выносится? Что делать, если пропущен срок на подачу жалобы? На практике такие жалобы возвращаюсь, однако нормативное обоснование отказа вызывает сомнения. На эти и многие другие вопросы законодатель решил ответа не давать.

Часть 8 ст. 23 устанавливает возможность продлить двухмесячный срок для рассмотрения жалобы. Но кто это делает и в каком порядке, Закон не говорит.

Закон молчит и о том, в каком порядке апелляционный орган получает материалы дела из территориального управления ФАС России и получает ли их вообще. По логике апелляционного пересмотра (полный пересмотр дела по уже собранным доказательствам) хоть какие-то материалы апелляционной инстанции нужны. Следовало бы описать процедуру их получения. В частности, могут ли лица, участвующие в деле, по своей инициативе передать какие-либо материалы, которые они считают важными для обоснования своей позиции по делу? Вновь отметим, что тот объем нормативного материала, который в Законе о защите конкуренции посвящен процедуре внутриведомственной апелляции, едва ли можно назвать регулированием в полном смысле этого слова.

Если обратиться к анализу Приказа № 422/16, то ситуация станет выглядеть еще более удручающе. Юридическая техника этого документа такова, что не позволяет серьезно анализировать его так, как юристы обычно анализируют нормативные правовые акты. Достаточно привести п. 16 этого Порядка: «Пересмотр решений и (или) предписаний территориальных антимонопольных органов по делам о нарушении антимонопольного законодательства в случае, если такие решения и (или) предписания нарушают единообразие в применении антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства, обеспечивает Правовое управление ФАС России». Что это значит? Что пересмотром решений, т.е. выполнением функций апелляционной инстанции, занимается Правовое управление ФАС России? Что такое «обеспечивает»? Для нас смысл этого пункта остается непонятным, особенно если учесть, что уже после принятия Приказа № 422/16 пересмотром решений и предписаний занимался Президиум ФАС России.

Таким образом, процедуру рассмотрения дел в порядке апелляции следует кардинально переработать. Нужно закрепить основные положения в законе и дать право органу исполнительной власти (предпочтительно не ФАС России) развить их. Тогда процедура станет действительно процедурой в правовом смысле этого слова.

Сам по себе же институт внутренней апелляции, безусловно, очень нужен и полезен бизнесу и обществу в целом.