Опубликовано в журнале «Конкуренция и право» № 6, 2016 г.

По предложению руководителя ФАС России и с одобрения Председателя Правительства РФ Дмитрия Медведева разрабатывается Национальный план по развитию конкуренции[1]. О том, почему этот документ необходим, каковы должны быть сроки его реализации, какие конкретно мероприятия планируются и какой эффект ожидается, рассказывает начальник Правового управления ФАС России Артем Владимирович Молчанов.

Артем Владимирович, что подразумевается под таким документом, как Национальный план развития конкуренции?

– Каждое слово здесь принципиально. Не так много документов с названием «Национальный план». Первое, что приходит на ум, – это Национальный план противодействия коррупции. Вот и в данном случае документ должен быть уровнем не ниже, потому что наравне с очень важными принципами, такими как приоритет жизни и здоровья граждан, национальная безопасность, в российской Конституции закреплено, что конкуренция – один из конституционных принципов[2]. В то время как, например, законодательство США в части антитраста опирается на Акт Шермана, который определяет основные подходы, по большей части декларативные.

Давайте проведем цепочку. У конкуренции кроме экономического есть и политический смысл. Государство, построенное на монополии, априори не может быть демократическим. Согласно Конституции Российская Федерация – федеративное демократическое правовое государство с республиканской формой правления. Каждое из этих слов имеет принципиальное значение. Демократия построена на равенстве интересов, которое в любом современном обществе опирается на экономические интересы. Поэтому представляется, что Национальный план развития конкуренции должен быть документом самого высокого уровня. По нашему мнению, он должен быть утвержден высшими должностными лицами РФ.

Национальный план имеет долгосрочный характер?

– Это важный вопрос. Но прежде чем отвечать на него, необходимо рассказать о том, какой мы видим структуру этого документа. У него должны быть идеологическая, тактическая и практическая составляющие.

Идеология заключается в определении основных принципов, целей, задач и даже политики. И это должны быть ориентиры, оптимальные для работы всех членов общества, не только органов власти.

Прежде всего любая государственная политика должна быть ориентирована на потребителей, на тех, кто непосредственно получает те или иные результаты экономической деятельности. Речь идет о потребителях в широком смысле слова, потому что потребителем государственной деятельности является каждый конкретный человек, хозяйствующие субъекты.

Если документ будет ограничиваться первой половиной, только принципами и целями, он не внесет никакой конкретики, не будет как-то оценен. Все скажут, что конкуренция – это хорошо, что Конституция РФ – это замечательно, все правильно, и никто не будет выступать против этого документа. Но когда речь идет о реализации конкретных действий, возникают внутренние противоречия, может быть, какое-то ведомственно-отраслевое неприятие предлагаемых мероприятий, которые должны решить проблемы в нашей экономике. Антимонопольный орган заявляет о них не потому, что хочет с кем-то поделиться видением ситуации, а потому, что нужно представлять план конкретных действий.

В этом году в десятый раз прозвучал ежегодный Доклад о состоянии конкуренции в РФ[3]. Он был не менее критическим, чем предыдущие, а может быть, даже более. В Докладе сообщили о развале системы госзакупок, о том, что в России появилась тенденция государственного политического капитализма. Эти проблемы решать нужно конкретными мероприятиями, которые предполагают долгосрочность. Поэтому идеологическая часть не может быть ограничена по времени, она всегда является неким продолжением Конституции РФ. Нормы Основного Закона действуют прямым образом без каких-либо сроков, и идеологические цели, задачи должны быть всегда.

Тактический же план видится сегодня как проект на 2017–2018 гг. Какой должен быть срок? В нашей стране привыкли жить пятилетками, у нас был такой период: долгосрочный – больше пяти лет, краткосрочный – от года до трех. Мы посчитали, что самый объективный срок для мероприятий тактического характера – два года. Знаете почему? Потому что это близкое и обозримое будущее: если не начать делать сейчас, то через два года точно ничего не будет сделано. Если установить долгосрочную перспективу в пять–десять лет, то и тогда мероприятия будут, скорее всего, выполняться в последние два года.

«Дорожная карта» прекратила свое существование?

– Да, она выполнена.

Иными словами, это продолжение «дорожной карты»?

– Думаю, это еще более глубокий и серьезный документ.

Наиболее приоритетное из предусмотренного Национальным планом развития конкуренции – это принятие «дорожных карт» в каждой конкретной отрасли. Во всех отраслях должны быть приняты планы мероприятий. Развитие конкуренции – это не вопрос только антимонопольной службы. Каждое ведомство в своей отрасли должно утвердить «дорожную карту», обозначив конкретные показатели, цели, мероприятия. Это самое главное. Что нужно сделать, чтобы такие документы появились? Должны быть соответствующие предложения для каждого направления. А для этого необходимо принять ряд актов, включая законы. Должен появиться нормативный каркас.

До сих пор не решен вопрос об актах, регулирующих процедуру торгов. А необходима единая процедура. Сейчас более 40 видов торгов, которые реализуют государственное, муниципальное имущество, землю, природные ресурсы, водные, биологические объекты, – они все абсолютно разные. И нет единого регулирования. Должен быть единый порядок.

Что еще необходимо сделать?

– Кроме того, требуется внести изменения в контрактную систему, в которой есть серьезные проблемы. Почему не хотят говорить об электронных документообороте и аукционах? Необходимо перейти полностью на электронную форму в контрактной системе. Речь идет, в том числе о Законе № 44-ФЗ[4]. Проблема в том, что до сих пор есть субъективные конкурсы, распределение тех или иных заказов по субъективным критериям. Существующий сегодня бумажный документооборот создает возможности для различных манипуляций, коррупционных проявлений. Надо полностью от него отойти.

При электронном документообороте манипуляции практически исключены. Соответствующий законопроект находится на рассмотрении в Госдуме, и нужно ускорить прохождение этого документа.

Далее, Закон № 223-ФЗ[5]и Закон о естественных монополиях[6]. Все уже давно поняли, что нужно создать квалифицированную унифицированную процедуру. По разным оценкам, в системе закупок монополий проводится 2,5–3,5 тыс. процедур. И почти 95% закупок – это закупки у единственного поставщика. Можно я назову это профанацией? Так вот, это профанация.

Вы хотите ужесточить декларативный характер Закона № 223-ФЗ?

– Полностью, категорически ужесточить.

Закон не приводит к поставленным перед ним целям.

Четвертый момент, на который следует обратить внимание, – это цены и тарифы. Мы говорим о необходимости принятия единого закона об их регулировании. Сейчас нет такого закона, хотя вопросы ценообразования, формирования единого рынка относятся к Конституции РФ.

Нужно перезагрузить всю нормативную систему регулирования тарифов. Принятое решение передать функции тарифного органа ФАС России, наверное, только первый шаг на пути сближения антимонопольного и тарифного регулирования. Но сейчас перед антимонопольным органом стоит задача найти нормативные способы решения – принять новый закон, который определит в первую очередь приоритет формирования тарифов на основании рыночного анализа. Кому как не нам такое предложение делать?

И конечно, еще один ориентир, о котором надо упомянуть, – это комплаенс. О нем довольно много уже говорилось, и в «Конкуренции и праве» активно обсуждался этот вопрос.

Можно ли резюмировать: что такое Национальный план развития конкуренции?

– Национальный план развития конкуренции представляет собой масштабную программу, серьезную перестройку всей экономики. Каждое действие по отдельности не приведет к необходимому результату.

Выполнение же их в комплексе вызовет последствия, которые должны иметь долгую перспективу. Реализация этой программы в итоге даст серьезный положительный эффект.

Уважаемый Артем Владимирович, благодарим Вас за содержательное интервью.

Материал подготовила

Виктория Цыганкова,

журнал «Конкуренция и право»

[1] См., например: Артемьев: национальный план развития конкуренции согласуют в течение месяца. URL: https://ria.ru/economy/20161018/1479483583.html.

[2] См.: ст. 8, 34 Конституции РФ.

[3]URL: http://fas.gov.ru/about/list-of-reports/report.html?id=1685.

[4]Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

[5]Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

[6]Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях».