Игорь Цветков,

профессор кафедры коммерческого права и основ правоведения МГУ им. М.В. Ломоносова, доктор юрид. наук

В статье анализируется введенная Федеральным законом от 5 октября 2015 г. № 275-ФЗ административная процедура обжалования решений и предписаний территориальных органов ФАС России, показываются ее недостатки, предлагаются способы оптимизации данной процедуры.  

О терминологии

Как известно, Федеральным законом от 5 октября 2015 г. № 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» введена административная процедура обжалования решений и предписаний территориальных органов в коллегиальные органы ФАС России. С чьей-то легкой руки эту процедуру стали называть «внутренняя апелляция ФАС». Более того, один из созданных в ФАС России коллегиальных органов по пересмотру решений и предписаний территориальных органов был назван Апелляционной коллегией ФАС России.

Между тем в общепринятом понимании данного термина апелляция – это  процедура обжалования не вступившего в силу правового акта, предполагающая проверку законности и обоснованности обжалуемого акта, в том числе доказанность обстоятельств, имеющих значение для применения норм законодательства, а также соответствие изложенных в правовом акте выводов установленным по делу обстоятельствам. Именно так, например, работает апелляция в налоговых органах, арбитражных судах и судах общей юрисдикции.

Очевидно, что к существующей процедуре пересмотра ненормативных правовых актов территориальных органов ФАС России термин «апелляция» неприменим, поскольку:

− обжалуются вступившие в силу  правовые акты[1];

− обжалованные правовые акты проверяются коллегиальным органом ФАС России только на предмет нарушения единообразия в применении территориальными органами норм антимонопольного законодательства.

Таким образом,  мы имеем дело не с апелляцией в ФАС России, а с неким симбиозом кассационного и надзорного производства. Причем довольно неудачным − в соответствии с п. 4 ст. 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135- ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон «О защите конкуренции», Закон) все поступившие жалобы рассматриваются коллегиальным органом в обязательном порядке, но удовлетворена жалоба может быть только в случае нарушения единообразия в применении норм антимонопольного законодательства. В результате коллегиальные органы ФАС России во многом будут работать «вхолостую». 

В этой связи целесообразно отказаться от термина «внутренняя апелляция ФАС» и использовать термин «административный порядок обжалования». 

О недостатках процедуры 

Как отмечалось выше, единственным основанием как для подачи жалобы на решение (предписание) территориального управления ФАС России, так и для ее удовлетворения является нарушение единообразия в применении территориальным органом норм антимонопольного законодательства.

Очевидно, что формулировка данного основания пересмотра правовых актов территориальных органов ФАС России избрана разработчиками 275-ФЗ сознательно, с прицелом на процессуальное законодательство (ст. 308.8 АПК РФ, ст. 391.9 ГПК РФ, ст. 341 КАС РФ).

Между тем пересмотр правовых актов по мотиву нарушения единообразия в толковании и применении норм права традиционно характерен лишь для надзорного производства в судах высших инстанций  Он имеет целью формирование единообразной судебной практики толкования и применения норм материального и процессуального права. Для административных процедур обжалования такое основание пересмотра правовых актов нетипично.

Следует также отметить, в надзорном производстве под нарушением единообразия в толковании и применении норм права понимается не просто нарушение или неправильное применение судами норм права, а такое толкование и применение правовых норм, которое противоречит разъяснениям, содержащимся в Постановлении Пленума или Президиума ВС РФ (см., например, п. 1 Обзора судебной практики № 3 (2015), утв. Президиумом ВС РФ 25 ноября 2015 г.).

Если исходить из данного понимания термина «нарушение единообразия», то можно сделать вывод, что законный пересмотр коллегиальным органом ФАС России правовых актов территориальных органов возможен, строго говоря,  в очень ограниченных случаях. А именно в тех случаях, когда применение территориальным органом нормы антимонопольного законодательства противоречит письменным разъяснениям Президиума ФАС.  Все иные случаи отмены или изменения коллегиальным органом правовых актов территориальных органов ФАС будут являться нарушением подп. 2 п. 3 ст. 23 Закона «О защите конкуренции».

Соответственно, законные возможности административного пересмотра незаконных и необоснованных решений и предписаний территориальных органов ФАС России крайне незначительны.

Но даже в тех случаях, когда действительно имеет место нарушение единообразия в применении норм антимонопольного законодательства и коллегиальный орган должен отменить решение (предписание) территориального органа, существующая административная процедура пересмотра приводит в тупик.  Ведь для правильного применения большинства норм материального права необходимо установить фактические обстоятельства, имеющие юридическое значение для применения этих норм права.

Возникает вопрос: как коллегиальный орган ФАС должен поступить, если допущенное территориальным органом  нарушение единообразия в применении норм права обусловлено неполным или неправильным установлением обстоятельств, имеющих значение для антимонопольного дела? Или наоборот, это нарушение повлекло ошибку в установлении имеющих значение обстоятельств?

В процессуальном законодательстве данный вопрос решен однозначно: надзорная инстанция Верховного Суда РФ в таком случае обязана направить дело на новое рассмотрение в соответствующий суд первой инстанции. Но коллегиальный орган ФАС не только не обязан, но и не имеет права направить дело на новое рассмотрение в территориальный орган (п. 10 ст. 23 Закона «О защите конкуренции»). При этом сам он также не вправе устанавливать фактические обстоятельства по делу, оценивать или переоценивать доказательства.

Таким образом, можно уверенно утверждать: введенная административная процедура обжалования ненормативных правовых актов территориальных органов ФАС России требует оптимизации. В существующем виде она малоэффективна. 

Об оптимизации процедуры

Многолетний опыт применения административной процедуры разрешения налоговых споров позволяет сформулировать ряд предложений по ее оптимизации:

1. Необходимо создать полноценную систему административного обжалования ненормативных правовых актов территориальных органов ФАС России, действий (бездействия) их должностных лиц. Эта система должна включать:

− механизм  апелляционного (в общепринятом понимании данного термина) обжалования не вступивших в силу ненормативных правовых актов территориальных органов ФАС России, действий (бездействия) их должностных лиц;

−  механизм обжалования вступивших в силу ненормативных правовых актов территориальных органов ФАС России, действий (бездействия) должностных лиц.

В обоих случаях ненормативные правовые акты, действия (бездействие) должностных лиц территориальных антимонопольных органов должны проверяться на предмет их законности и обоснованности, т.е. как с точки зрения права, так и с точки зрения фактов.

Отличительные особенности структуры налоговых и антимонопольных органов не должны служить препятствием для решения данной задачи.

2.  Необходимо исключить предусмотренное п. 11 ст. 23 Закона «О защите конкуренции» основание для изменения или отмены решения (предписания)  территориального антимонопольного органа − «нарушение единообразия в применении норм антимонопольного законодательства», заменив его следующими основаниями:

«1) неправильное или неполное установление обстоятельств, имеющих значение для антимонопольного дела;

2) недоказанность установленных антимонопольным органом обстоятельств, имеющих значение для дела;

3) несоответствие выводов антимонопольного органа установленным по антимонопольному делу обстоятельствам;

4) нарушение или неправильное применение норм антимонопольного законодательства».

3. После оптимизации административной процедуры обжалования целесообразно установить в Законе обязательный досудебный порядок обжалования правовых актов, действий (бездействия) должностных лиц территориальных антимонопольных органов в соответствии с этой процедурой.

[1] Более того, Закон о защите конкуренции не наделяет коллегиальный орган ФАС России правом приостановить исполнение решения или предписания территориального органа.