О журнале Экспертный совет Архив Авторам Контакты
Телефон подписки
8 (800) 555-66-00





Читать    Подписаться
Новости

«Открытая клиника» оштрафована за недобросовестную конкуренцию
25 февраля 2021 г.

Анонс: 5 марта на заседании Совета ЕЭК планируется утвердить порядок выдачи предостережений
25 февраля 2021 г.

«Яндекс» получил предупреждение из-за создания дискриминационных условий в поисковой системе
24 февраля 2021 г.

Комиссия по конкуренции Гонконга впервые приняла меры реагирования по отношению к посредникам антиконкурентного поведения
24 февраля 2021 г.

Кассация поддержала ФАС России в споре с аэродромом в Балашихе, незаконно взимавшим плату с застройщиков
24 февраля 2021 г.

Крупный американский производитель цыплят-бройлеров оштрафован на 107 млн долларов за участие в сговоре
24 февраля 2021 г.

Законопроект об унификации требований к банковским гарантиям при закупках госкомпаний внесен в Госдуму
24 февраля 2021 г.

Продолжается работа над проектом разъяснений Президиума ФАС России о системе антимонопольного комплаенса
20 февраля 2021 г.

Еще      Все новости
 Самое читаемое

Трансляция VII Петербургского Международного Юридического Форума
Количество просмотров 42184
Ценовые предписания ФАС России и управление издержками и рисками компаний
Количество просмотров 20446
Что такое антимонопольный комплаенс?
Количество просмотров 19734
Антимонопольное регулирование США и Европы: проблемы сближения
Количество просмотров 17819
Сравнительная реклама в российском законодательстве
Количество просмотров 17811
 Обзоры

 Анонcы

XVII Юридический форум России
19 марта 2021 г. в Москве состоится XVII Юридический форум России. Организатор – «Ведомости. Конференции».
Полный текст



Главная /  Выбор редакции /  Приоритеты конкурентной политики
Приоритеты конкурентной политики


Текущие события сильно сокращают время принятия решений по актуальным вопросам конкуренции. Однако многие проблемы могут быть решены именно в долгосрочной перспективе, которая требует выстраивания приоритетов экономической политики. Для выполнения такого рода задач существует нормативная база, в рамках которой происходит стратегическое планирование на федеральном уровне. В частности, речь идет о Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», согласно ст. 16 которого стратегия социально-экономического развития разрабатывается раз в шесть лет. Время пришло…. И безусловно, среди ключевых будут вопросы, тесно связанные с конкурентной политикой.

 

Основной предлагаемый приоритет конкурентной политики в России до 2030 г. – развивать промышленность, защищая конкуренцию.

Это предполагает отбор из множества мер реализации промышленной политики в первую очередь проконкурентных. Промышленная политика в данном контексте не столько ставит целью развитие исключительно отдельных отраслей промышленности, сколько описывает общий подход к государственному регулированию экономики с целью комплексного стимулирования ее развития. В то же время предполагается, что сохранится роль антимонопольной политики с учетом особой повестки для России как страны с развивающейся рыночной экономикой и не будет допущено вытеснение ее инструментами экономического регулирования.

Первый пункт подразумевает пересмотр подходов к реализации промышленной политики. В связи с ужесточившимися внешними экономическими условиями и усилением ресурсных ограничений для государственной поддержки отраслей требуется переход к новой промышленной политике. А именно: государство оказывает поддержку в тех сферах, где наиболее вероятен положительный эффект, который потянет за собой развитие и других отраслей, но при этом не приведет к фундаментальным искажениям стимулов в экономике, чреватых провалами регулирования.

Для того чтобы промышленная политика не только позволяла достигать положительных результатов для отдельных отраслей, но и не искажала стимулов к развитию, необходимо соблюдение хотя бы одного из следующих условий:

- среди возможных методов ее реализации должны использоваться те, что способствуют развитию конкуренции;

- она должна применяться в таких условиях, когда сложившийся уровень конкуренции уже позволяет избегать значительного искажения стимулов, ориентируя предпринимательскую деятельность на создание новой ценности посредством нововведений (организационных, процессных, продуктовых), а не на создание и реализацию распределительных преимуществ (рентоориентированное поведение и изъятие ренты).

Новая промышленная политика в самом общем виде опирается на три основных принципа:

- поддержка отраслей, а не отдельных субъектов рынка;

- поддержка отраслей, где уже существует конкуренция;

- поддержка импортозамещения в отраслях, которые имеют перспективы выхода с конкурентоспособной продукцией на мировые рынки.

Эти меры, способствующие развитию конкуренции, не заменяют собой инструменты антимонопольной политики (антитраста). Эффективная и независимая от сиюминутных решений и интересов отдельных участников рынка антимонопольная политика – обязательное условие промышленной политики, препятствующее «назначению» национальных чемпионов.

Повышение эффективности антитраста при сохранении или даже увеличении его результативности возможно благодаря смещению акцентов с пресечения на предотвращение нарушений, что до 2030 г. должно найти отражение в переходе к более «умному» (smart) режиму применения антимонопольных запретов: с более высоким уровнем сдерживания, обеспечиваемым с меньшими издержками; с высокими стандартами анализа и гибкими инструментами; без снижения уровня прозрачности и определенности. Побочным результатом, как ожидается, станет значительное сокращение количества дел и обвинительных решений антимонопольных органов.

Пути повышения действенности инструментов антимонопольной политики и некоторые меры проконкурентного развития отраслей изложены в принятой ФАС России Стратегии развития конкуренции и антимонопольного регулирования в РФ на период 2013–2024 гг. (далее – Стратегия). Согласно этому документу основными целями антимонопольной службы в области конкурентной политики являются: 

  1. Создание благоприятной институциональной и организационной среды для эффективной защиты и развития конкуренции.
  2. Снижение административных барьеров, препятствующих развитию и свободному функционированию рынков.
  3. Обеспечение недискриминационного доступа потребителей к услугам естественных монополий, формирование эффективных механизмов тарифообразования.
  4. Создание условий для эффективной конкуренции при размещении государственного и муниципального заказов и реализации на торгах государственного имущества. 

Содержательно перечисленные пункты во многом пересекаются: цели 2–4 фактически конкретизируют отдельные аспекты цели 1 – создания институциональной среды, способствующей надежной защите и успешному развитию конкуренции.

Вместе с тем за пределами Стратегии оказываются комплексные вопросы, выходящие за рамки полномочий ФАС России. В частности, развитие конкуренции в регионах методом внедрения и реализации соответствующих стандартов. В более широком смысле речь идет о создании механизмов, обеспечивающих согласованность различных мер конкурентной политики, реализуемых как одним регулятором (внутренняя согласованность), так и разными (внешняя согласованность). Наконец, возникает и более общий вопрос правильного соотношения инструментов конкурентной и промышленной политик, а следовательно, разработки формализованных алгоритмов и критериев их балансировки.

С учетом заявленного приоритета, перечня мер, уже включенных в Стратегию, и направлений деятельности органов государственной власти за ее рамками можно говорить о следующий приоритетных направлениях конкурентной политики до 2030 г.

Помимо «умного» антимонопольного регулирования для успешной поддержки развития промышленности нужна прозрачная и защищенная среда для инноваций, что обеспечивается мерами антимонопольного регулирования прав на использование результатов интеллектуальной деятельности. При этом неотъемлемыми являются меры по снижению административных барьеров, реформе регулирования естественных монополий и повышения эффективности размещения госзаказа. Важную роль должно сыграть развитие конкуренции на региональном уровне. Наконец, принимая во внимание необходимость учета разных целей и мер конкурентной и промышленной политик, а также разных групп интересов, на первый план выходит вопрос поиска оптимального механизма их балансировки.

Дальнейшее изложение организовано по следующему алгоритму: по каждому из приоритетных направлений формулируется суть проблемы, намечаются цель, пути достижения, а также указываются связанные с ними риски.

 

Направление № 1. Переход к «умному» (smart) антимонопольному правоприменению и регулированию [1] 

Проблема: значительные объемы ресурсов тратятся на пресечение большого количества нарушений. Сокращается объем ресурсов на каждое расследование, растет вероятность ошибок правоприменения, усиливаются риски ухудшения параметров правовой системы в части сдерживания антиконкурентных действий. Много ресурсов уходит на расследование нарушений, которые не оказывают существенного влияния на общественное благосостояние.

Цель: снижение регуляторной нагрузки на бизнес в целом; перераспределение ограниченных ресурсов в сторону сдерживания нарушений, наиболее значимых с точки зрения общественного благосостояния.

Пути достижения: 

  • внедрение корпоративных политик в области соблюдения требований антимонопольного законодательства (антимонопольный комплаенс);
  • развитие института предупреждений и предостережений;
  • повышение качества принимаемых решений благодаря: 

- увеличению уровня стандартов правоприменения, в том числе посредством более качественного экономического анализа, используемого в ходе расследований;

- повышению компетентности специалистов; 

  • развитие института разъяснений (guidelines) для устранения асимметрии информации между регулятором и бизнесом, а также для обеспечения единообразия правоприменения;
  • разработка правил недискриминационного доступа к ограниченным ресурсам (в рамках предотвращения нарушений);
  • внедрение практики коллективных исков по антимонопольным делам для усиления сдерживания;
  • тонкая настройка системы санкций за нарушения законодательства о защите конкуренции. 

Риски реализации: «ползучее» регулирование; предотвращение не только вредных хозяйственных практик, но и практик, способствующих росту общественного благосостояния, в результате смещения акцентов с полноценных разбирательств с позиций «взвешенного подхода» на предотвращение действий, имеющих лишь признаки нарушений.

 

Направление № 2. Развитие конкуренции с использованием результатов интеллектуальной деятельности 

Проблема: развитие промышленности основывается на инновациях, для осуществления которых необходима прозрачная регуляторная среда, обеспечивающая защиту прав на результаты интеллектуальной деятельности (далее – РИД). Инструменты антимонопольной политики могут вступать в противоречие с инструментами, которые используются для защиты прав на РИД.

Цель: обеспечение прозрачности антимонопольного регулирования в отношении прав на РИД с сохранением стимулов к инновациям при эффективном пресечении злоупотреблений.

Пути достижения: 

  • анализ и систематизация «проблемных кейсов» из практики защиты конкуренции применительно к случаям использования РИД (определить отрасли, виды РИД, типы нарушений);
  • установление приоритетной последовательности распространения антимонопольного принуждения на отрасли / виды РИД (по результатам анализа в предыдущем пункте);
  • определение необходимого режима антимонопольного принуждения в сфере отношений по поводу прав на РИД;
  • комплекс мер по сопровождающему адвокатированию;
  • непосредственное распространение антимонопольных запретов на сферу соглашений по использованию исключительных прав на РИД после соблюдения «входных» условий. 

Риски реализации: унифицированное регулирование, не отвечающее особенностям видов РИД и отраслей; неоптимальное итоговое сочетание защиты конкуренции и защиты прав на РИД.

 

Направление № 3. Снижение барьеров для входа на рынки 

Проблема: затрудненный вход новых игроков на рынки (как импортеров, так и внутренних игроков) из-за высоких/труднопреодолимых барьеров, что препятствует развитию промышленности и конкуренции. Кроме того, несмотря на многочисленные попытки снять вопрос избыточного административного бремени, он не уходит с повестки дня, а в ряде случаев лишь обостряется.

Цель: создать действенные механизмы по предупреждению создания и устранению существующих избыточных административных барьеров.

Пути достижения: 

  • снижение барьеров для ввоза товара посредством закрепления в российском законодательстве международного принципа исчерпания прав на интеллектуальную собственность;
  • снижение барьеров в сфере таможенного, налогового и технического регулирования, в том числе путем: 

- введения обязательства получать заключение о влиянии на конкуренцию для проектов соответствующих актов;

- ревизии действующего законодательства; 

  • устранение избыточного государственного регулирования и снижение участия государства в экономике, в том числе путем: 

- реформы подходов к созданию и функционированию государственных и муниципальных унитарных предприятий; 

  • повышение прозрачности механизма предоставления государственных преференций. 

Риски реализации: ресурсоемкость работы; замедление процесса принятия решений; соблюдение формы, но не содержания работы по оценке влияния на конкуренцию.

 

Направление № 4. Модернизация регулирования естественных монополий 

Проблема: недостаточная эффективность функционирования естественных монополий может сильно сказаться на результативности любых мер по развитию конкуренции.

Цель: повышение эффективности функционирования естественных монополий в привязке к целям защиты и развития конкуренции в экономике; устранение регуляторных препятствий превращения естественно-монопольных сегментов в потенциально конкурентные.

Пути достижения: 

  • переход там, где возможно, к рыночным механизмам ценообразования на товары и услуги субъектов естественных монополий;
  • повышение прозрачности закупок;
  • обеспечение доступа на равных условиях к товарам, услугам и инфраструктуре естественных монополий;
  • повышение качества и доступности их товаров, услуг;
  • применение принципов оптимального регулирования, учитывающих наличие скрытых характеристик и действий объектов регулирования, возможности присвоения информационной ренты, компромисс между снижением издержек и компенсацией понесенных затрат. 

Риски реализации: внешние эффекты для смежных рынков; последствия для нерегулируемых рынков, где действуют те же субъекты; дискредитация инструментов регулирования в результате изъянов их проектирования и стандартов применения.

 

Направление № 5. Развитие конкуренции при размещении государственного и муниципального заказов и реализации государственного имущества на торгах 

Проблема: на повестке дня стоит вопрос дальнейшего развития конкуренции при размещении госзаказа и оптимизации затрат хозяйствующих субъектов на участие в нем.

Цель: привлечение к участию в размещении заказа более широкого круга хозяйствующих субъектов, снижение трансакционных издержек участия в исполнении госзаказа.

Пути достижения: 

  • расширение границ применения электронных форм размещения заказа;
  • создание электронных баз данных для различных целей, связанных с размещением заказа;
  • снижение роли субъективных критериев при оценке заявок;
  • стимулирование участия предприятий малого и среднего предпринимательства в исполнении заказа;
  • переход там, где возможно, к открытым аукционам в сферах, где традиционно применяются закрытые формы размещения заказа. 

Риски реализации: повышение трансакционных издержек заказчиков, потеря в гибкости системы, снижение эффективности закупок доверительных благ.

 

Направление № 6. Развитие конкуренции на уровне регионов 

Проблема: политика региональных и муниципальных властей способна оказать существенное проконкурентное или антиконкурентное (в зависимости от соответствующих стимулов органов власти) влияние на экономику субъекта. Региональные власти могут использовать аргументы социальной политики для оправдания антиконкурентных действий и избыточного регулирования.

Цель: настроить стимулы органов власти в рамках их компетенции на развитие конкуренции на подведомственных рынках.

Пути достижения: 

  • внедрение и реализация Стандарта развития конкуренции в субъектах РФ;
  • настройка стимулов посредством ключевых показателей эффективности работы по развитию конкуренции. 

Риски реализации: неэффективная настройка стимулов; работа «на показатель», имитация развития конкуренции.

 

Заключение 

Перечисленные направления реализации конкурентной политики по сути дополняют друг друга. Однако для того, чтобы их реализация действительно была последовательной, а конкретные меры не вступали в противоречие, ключевым интегрирующим направлением развития до 2030 г. может стать обеспечение сопряженности мер по защите и развитию конкуренции.

Она предполагает два аспекта.

Во-первых, внутриведомственная сопряженность.

В настоящий момент ФАС России получает более высокий статус в качестве регулятора (де-факто став мегарегулятором), в полномочиях которого объединен целый ряд функций помимо собственно антимонопольного регулирования, способных оказать влияние на состояние конкуренции. Задача ФАС России: создать внутреннюю систему работы, обеспечивающую согласованность, непротиворечивость и прозрачность принятия решений по различным вверенным службе направлениям для достижения единой цели – обеспечения развития конкуренции. Вызовами на этом пути будет усложнившаяся организационная структура и увеличение количества и разнообразия стейкхолдеров при принятии решений.

Во-вторых, внешняя (межведомственная) сопряженность.

С учетом изменившихся полномочий антимонопольного органа необходимо отладить механизмы принятия решений на межведомственном уровне для лучшего учета воздействия различных регуляторных мер, разработка и реализация которых не входит в компетенцию ФАС России, но которые тем не менее могут оказывать влияние на конкуренцию. Прежде всего речь идет о новых законодательных инициативах, однако существует и массив уже внедренных и реализуемых мер регулирования, которые, возможно, будет целесообразным подвергнуть проверке с точки зрения влияния на конкуренцию. В то же время следует обеспечить действенный механизм разрешения противоречий, возникающих в ситуациях, когда защита и развитие конкуренции входят в противоречие с иными экономическими, социальными и политическими целями (повышение конкурентоспособности российских предприятий на международных рынках, экологические цели и др.).

Механизмом обеспечения «внешней» сопряженности, сбалансированности различных целей промышленной и конкурентной политик, а также интересов задействованных ведомств и групп может стать Правительственная комиссия по вопросам конкуренции и развития малого и среднего предпринимательства.

 

Андрей Шаститко,

директор Центра исследований

конкуренции и экономического

регулирования РАНХиГС

при Президенте РФ, заведующий

кафедрой конкурентной

и промышленной политики

экономического факультета

МГУ им. М.В. Ломоносова,

доктор экономических наук,

профессор

 

Наталья Павлова,

заместитель директора Центра

исследований конкуренции и

экономического регулирования

РАНХиГС при Президенте РФ,

заместитель заведующего кафедрой

конкурентной и промышленной

политики экономического факультета

МГУ им. М.В. Ломоносова,

кандидат экономических наук 



[1] Такая формулировка не предполагает прямолинейного противопоставления status quo. В этой системе должны в бóльшей степени найти отражение такие аспекты, как интеллектуальноcть, сбалансированность, гибкость, превентивность.


15 января 2016 г.

Оставить комментарий


Внимание! Оставлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.











 Опрос

Какие законодательные инициативы, по вашему мнению, наиболее значимы и нуждаются в скорейшем принятии?

  
  
  
  
  
  
  
      





 



При любом использовании материалов сайта www.cljournal.ru указание на источник и гиперссылка обязательны.