Андрей Шаститко,

директор Центра исследований конкуренции и экономического регулирования РАНХиГС при Президенте РФ, заведующий кафедрой конкурентной и промышленной политики экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, доктор экон. наук, профессор

Наталья Павлова,

заместитель директора Центра исследований конкуренции и экономического регулирования РАНХиГС при Президенте РФ, заместитель заведующего кафедрой конкурентной и промышленной политики экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, канд. экон. наук

Основной предлагаемый приоритет конкурентной политики в России до 2030 г. – развивать промышленность, защищая конкуренцию.

Это предполагает отбор из множества мер реализации промышленной политики в первую очередь проконкурентных. Промышленная политика в данном контексте не столько ставит целью развитие исключительно отдельных отраслей промышленности, сколько описывает общий подход к государственному регулированию экономики с целью комплексного стимулирования ее развития. В то же время предполагается, что сохранится роль антимонопольной политики с учетом особой повестки для России как страны с развивающейся рыночной экономикой и не будет допущено вытеснение ее инструментами экономического регулирования.

Первый пункт подразумевает пересмотр подходов к реализации промышленной политики. В связи с ужесточившимися внешними экономическими условиями и усилением ресурсных ограничений для государственной поддержки отраслей требуется переход к новой промышленной политике. А именно: государство оказывает поддержку в тех сферах, где наиболее вероятен положительный эффект, который потянет за собой развитие и других отраслей, но при этом не приведет к фундаментальным искажениям стимулов в экономике, чреватых провалами регулирования.

Для того чтобы промышленная политика не только позволяла достигать положительных результатов для отдельных отраслей, но и не искажала стимулов к развитию, необходимо соблюдение хотя бы одного из следующих условий:

- среди возможных методов ее реализации должны использоваться те, что способствуют развитию конкуренции;

- она должна применяться в таких условиях, когда сложившийся уровень конкуренции уже позволяет избегать значительного искажения стимулов, ориентируя предпринимательскую деятельность на создание новой ценности посредством нововведений (организационных, процессных, продуктовых), а не на создание и реализацию распределительных преимуществ (рентоориентированное поведение и изъятие ренты).

Новая промышленная политика в самом общем виде опирается на три основных принципа:

- поддержка отраслей, а не отдельных субъектов рынка;

- поддержка отраслей, где уже существует конкуренция;

- поддержка импортозамещения в отраслях, которые имеют перспективы выхода с конкурентоспособной продукцией на мировые рынки.

Эти меры, способствующие развитию конкуренции, не заменяют собой инструменты антимонопольной политики (антитраста). Эффективная и независимая от сиюминутных решений и интересов отдельных участников рынка антимонопольная политика – обязательное условие промышленной политики, препятствующее «назначению» национальных чемпионов.

Повышение эффективности антитраста при сохранении или даже увеличении его результативности возможно благодаря смещению акцентов с пресечения на предотвращение нарушений, что до 2030 г. должно найти отражение в переходе к более «умному» (smart) режиму применения антимонопольных запретов: с более высоким уровнем сдерживания, обеспечиваемым с меньшими издержками; с высокими стандартами анализа и гибкими инструментами; без снижения уровня прозрачности и определенности. Побочным результатом, как ожидается, станет значительное сокращение количества дел и обвинительных решений антимонопольных органов.

Пути повышения действенности инструментов антимонопольной политики и некоторые меры проконкурентного развития отраслей изложены в принятой ФАС России Стратегии развития конкуренции и антимонопольного регулирования в РФ на период 2013–2024 гг. (далее – Стратегия). Согласно этому документу основными целями антимонопольной службы в области конкурентной политики являются: 

1. Создание благоприятной институциональной и организационной среды для эффективной защиты и развития конкуренции.
2. Снижение административных барьеров, препятствующих развитию и свободному функционированию рынков.
3. Обеспечение недискриминационного доступа потребителей к услугам естественных монополий, формирование эффективных механизмов тарифообразования.
4. Создание условий для эффективной конкуренции при размещении государственного и муниципального заказов и реализации на торгах государственного имущества. 

Содержательно перечисленные пункты во многом пересекаются: цели 2–4 фактически конкретизируют отдельные аспекты цели 1 – создания институциональной среды, способствующей надежной защите и успешному развитию конкуренции.

Вместе с тем за пределами Стратегии оказываются комплексные вопросы, выходящие за рамки полномочий ФАС России. В частности, развитие конкуренции в регионах методом внедрения и реализации соответствующих стандартов. В более широком смысле речь идет о создании механизмов, обеспечивающих согласованность различных мер конкурентной политики, реализуемых как одним регулятором (внутренняя согласованность), так и разными (внешняя согласованность). Наконец, возникает и более общий вопрос правильного соотношения инструментов конкурентной и промышленной политик, а следовательно, разработки формализованных алгоритмов и критериев их балансировки.

С учетом заявленного приоритета, перечня мер, уже включенных в Стратегию, и направлений деятельности органов государственной власти за ее рамками можно говорить о следующий приоритетных направлениях конкурентной политики до 2030 г.

Помимо «умного» антимонопольного регулирования для успешной поддержки развития промышленности нужна прозрачная и защищенная среда для инноваций, что обеспечивается мерами антимонопольного регулирования прав на использование результатов интеллектуальной деятельности. При этом неотъемлемыми являются меры по снижению административных барьеров, реформе регулирования естественных монополий и повышения эффективности размещения госзаказа. Важную роль должно сыграть развитие конкуренции на региональном уровне. Наконец, принимая во внимание необходимость учета разных целей и мер конкурентной и промышленной политик, а также разных групп интересов, на первый план выходит вопрос поиска оптимального механизма их балансировки.

Дальнейшее изложение организовано по следующему алгоритму: по каждому из приоритетных направлений формулируется суть проблемы, намечаются цель, пути достижения, а также указываются связанные с ними риски.

Направление № 1. Переход к «умному» (smart) антимонопольному правоприменению и регулированию [1] 

Проблема: значительные объемы ресурсов тратятся на пресечение большого количества нарушений. Сокращается объем ресурсов на каждое расследование, растет вероятность ошибок правоприменения, усиливаются риски ухудшения параметров правовой системы в части сдерживания антиконкурентных действий. Много ресурсов уходит на расследование нарушений, которые не оказывают существенного влияния на общественное благосостояние.

Цель: снижение регуляторной нагрузки на бизнес в целом; перераспределение ограниченных ресурсов в сторону сдерживания нарушений, наиболее значимых с точки зрения общественного благосостояния.

Пути достижения: 

• внедрение корпоративных политик в области соблюдения требований антимонопольного законодательства (антимонопольный комплаенс);
• развитие института предупреждений и предостережений;
• повышение качества принимаемых решений благодаря: 

- увеличению уровня стандартов правоприменения, в том числе посредством более качественного экономического анализа, используемого в ходе расследований;

- повышению компетентности специалистов; 

• развитие института разъяснений (guidelines) для устранения асимметрии информации между регулятором и бизнесом, а также для обеспечения единообразия правоприменения;
• разработка правил недискриминационного доступа к ограниченным ресурсам (в рамках предотвращения нарушений);
• внедрение практики коллективных исков по антимонопольным делам для усиления сдерживания;
• тонкая настройка системы санкций за нарушения законодательства о защите конкуренции. 

Риски реализации: «ползучее» регулирование; предотвращение не только вредных хозяйственных практик, но и практик, способствующих росту общественного благосостояния, в результате смещения акцентов с полноценных разбирательств с позиций «взвешенного подхода» на предотвращение действий, имеющих лишь признаки нарушений.

Направление № 2. Развитие конкуренции с использованием результатов интеллектуальной деятельности 

Проблема: развитие промышленности основывается на инновациях, для осуществления которых необходима прозрачная регуляторная среда, обеспечивающая защиту прав на результаты интеллектуальной деятельности (далее – РИД). Инструменты антимонопольной политики могут вступать в противоречие с инструментами, которые используются для защиты прав на РИД.

Цель: обеспечение прозрачности антимонопольного регулирования в отношении прав на РИД с сохранением стимулов к инновациям при эффективном пресечении злоупотреблений.

Пути достижения: 

• анализ и систематизация «проблемных кейсов» из практики защиты конкуренции применительно к случаям использования РИД (определить отрасли, виды РИД, типы нарушений);
• установление приоритетной последовательности распространения антимонопольного принуждения на отрасли / виды РИД (по результатам анализа в предыдущем пункте);
• определение необходимого режима антимонопольного принуждения в сфере отношений по поводу прав на РИД;
• комплекс мер по сопровождающему адвокатированию;
• непосредственное распространение антимонопольных запретов на сферу соглашений по использованию исключительных прав на РИД после соблюдения «входных» условий. 

Риски реализации: унифицированное регулирование, не отвечающее особенностям видов РИД и отраслей; неоптимальное итоговое сочетание защиты конкуренции и защиты прав на РИД.

Направление № 3. Снижение барьеров для входа на рынки 

Проблема: затрудненный вход новых игроков на рынки (как импортеров, так и внутренних игроков) из-за высоких/труднопреодолимых барьеров, что препятствует развитию промышленности и конкуренции. Кроме того, несмотря на многочисленные попытки снять вопрос избыточного административного бремени, он не уходит с повестки дня, а в ряде случаев лишь обостряется.

Цель: создать действенные механизмы по предупреждению создания и устранению существующих избыточных административных барьеров.

Пути достижения: 

• снижение барьеров для ввоза товара посредством закрепления в российском законодательстве международного принципа исчерпания прав на интеллектуальную собственность;
• снижение барьеров в сфере таможенного, налогового и технического регулирования, в том числе путем: 

- введения обязательства получать заключение о влиянии на конкуренцию для проектов соответствующих актов;

- ревизии действующего законодательства; 

• устранение избыточного государственного регулирования и снижение участия государства в экономике, в том числе путем: 

- реформы подходов к созданию и функционированию государственных и муниципальных унитарных предприятий; 

• повышение прозрачности механизма предоставления государственных преференций. 

Риски реализации: ресурсоемкость работы; замедление процесса принятия решений; соблюдение формы, но не содержания работы по оценке влияния на конкуренцию.

Направление № 4. Модернизация регулирования естественных монополий 

Проблема: недостаточная эффективность функционирования естественных монополий может сильно сказаться на результативности любых мер по развитию конкуренции.

Цель: повышение эффективности функционирования естественных монополий в привязке к целям защиты и развития конкуренции в экономике; устранение регуляторных препятствий превращения естественно-монопольных сегментов в потенциально конкурентные.

Пути достижения: 

• переход там, где возможно, к рыночным механизмам ценообразования на товары и услуги субъектов естественных монополий;
• повышение прозрачности закупок;
• обеспечение доступа на равных условиях к товарам, услугам и инфраструктуре естественных монополий;
• повышение качества и доступности их товаров, услуг;
• применение принципов оптимального регулирования, учитывающих наличие скрытых характеристик и действий объектов регулирования, возможности присвоения информационной ренты, компромисс между снижением издержек и компенсацией понесенных затрат. 

Риски реализации: внешние эффекты для смежных рынков; последствия для нерегулируемых рынков, где действуют те же субъекты; дискредитация инструментов регулирования в результате изъянов их проектирования и стандартов применения.

Направление № 5. Развитие конкуренции при размещении государственного и муниципального заказов и реализации государственного имущества на торгах 

Проблема: на повестке дня стоит вопрос дальнейшего развития конкуренции при размещении госзаказа и оптимизации затрат хозяйствующих субъектов на участие в нем.

Цель: привлечение к участию в размещении заказа более широкого круга хозяйствующих субъектов, снижение трансакционных издержек участия в исполнении госзаказа.

Пути достижения: 

• расширение границ применения электронных форм размещения заказа;
• создание электронных баз данных для различных целей, связанных с размещением заказа;
• снижение роли субъективных критериев при оценке заявок;
• стимулирование участия предприятий малого и среднего предпринимательства в исполнении заказа;
• переход там, где возможно, к открытым аукционам в сферах, где традиционно применяются закрытые формы размещения заказа. 

Риски реализации: повышение трансакционных издержек заказчиков, потеря в гибкости системы, снижение эффективности закупок доверительных благ.

Направление № 6. Развитие конкуренции на уровне регионов 

Проблема: политика региональных и муниципальных властей способна оказать существенное проконкурентное или антиконкурентное (в зависимости от соответствующих стимулов органов власти) влияние на экономику субъекта. Региональные власти могут использовать аргументы социальной политики для оправдания антиконкурентных действий и избыточного регулирования.

Цель: настроить стимулы органов власти в рамках их компетенции на развитие конкуренции на подведомственных рынках.

Пути достижения: 

• внедрение и реализация Стандарта развития конкуренции в субъектах РФ;
• настройка стимулов посредством ключевых показателей эффективности работы по развитию конкуренции. 

Риски реализации: неэффективная настройка стимулов; работа «на показатель», имитация развития конкуренции.

Заключение 

Перечисленные направления реализации конкурентной политики по сути дополняют друг друга. Однако для того, чтобы их реализация действительно была последовательной, а конкретные меры не вступали в противоречие, ключевым интегрирующим направлением развития до 2030 г. может стать обеспечение сопряженности мер по защите и развитию конкуренции.

Она предполагает два аспекта.

Во-первых, внутриведомственная сопряженность.

В настоящий момент ФАС России получает более высокий статус в качестве регулятора (де-факто став мегарегулятором), в полномочиях которого объединен целый ряд функций помимо собственно антимонопольного регулирования, способных оказать влияние на состояние конкуренции. Задача ФАС России: создать внутреннюю систему работы, обеспечивающую согласованность, непротиворечивость и прозрачность принятия решений по различным вверенным службе направлениям для достижения единой цели – обеспечения развития конкуренции. Вызовами на этом пути будет усложнившаяся организационная структура и увеличение количества и разнообразия стейкхолдеров при принятии решений.

Во-вторых, внешняя (межведомственная) сопряженность.

С учетом изменившихся полномочий антимонопольного органа необходимо отладить механизмы принятия решений на межведомственном уровне для лучшего учета воздействия различных регуляторных мер, разработка и реализация которых не входит в компетенцию ФАС России, но которые тем не менее могут оказывать влияние на конкуренцию. Прежде всего речь идет о новых законодательных инициативах, однако существует и массив уже внедренных и реализуемых мер регулирования, которые, возможно, будет целесообразным подвергнуть проверке с точки зрения влияния на конкуренцию. В то же время следует обеспечить действенный механизм разрешения противоречий, возникающих в ситуациях, когда защита и развитие конкуренции входят в противоречие с иными экономическими, социальными и политическими целями (повышение конкурентоспособности российских предприятий на международных рынках, экологические цели и др.).

Механизмом обеспечения «внешней» сопряженности, сбалансированности различных целей промышленной и конкурентной политик, а также интересов задействованных ведомств и групп может стать Правительственная комиссия по вопросам конкуренции и развития малого и среднего предпринимательства.

[1] Такая формулировка не предполагает прямолинейного противопоставления status quo. В этой системе должны в бóльшей степени найти отражение такие аспекты, как интеллектуальноcть, сбалансированность, гибкость, превентивность.