Актуальные темы в сфере защиты конкуренции на цифровых и традиционных товарных рынках в рамках Евразийского экономического союза обсудили представители Евразийской экономической комиссии, Суда ЕАЭС, национальных регуляторов, бизнес-сообщества, отраслевых объединений и эксперты на прошедшем в Санкт-Петербурге бизнес-диалоге с ЕЭК «Антимонопольное регулирование на трансграничных рынках ЕАЭС: цифра и не только». О мероприятии рассказывает «Коммерсантъ».

Председатель Суда ЕАЭС Эрна Айриян посвятила выступление практике Суда ЕАЭС по делам в сфере антимонопольного регулирования ЕАЭС, подчеркнув, что вопрос антимонопольного регулирования в условиях цифровизации всех сфер экономики актуален, поскольку требует модификации подходов к регулированию отношений в области защиты конкуренции в связи с появлением новых объектов регулирования, а также совершенствования практики пресечения антимонопольными органами нарушений правил конкуренции.

Глобальная цифровизация является вызовом для антимонопольных органов во всех странах, отметила Айриян. Цифровые платформы стремительно приобрели особую значимость и активно наращивают долю на рынке. Изменение содержательной части конкуренции повлекло изменение содержания и формы антиконкурентных отношений, и в связи с этим существенно возрастает роль национальных антимонопольных органов и ЕЭК, на которую Договором о ЕАЭС возложена ответственная задача в сфере антимонопольного регулирования.

По словам председателя Суда ЕАЭС, с 2015 г. по июнь 2022 г. рассмотрено 10 дел в этой области, что составляет более 15% от общего числа рассмотренных дел, и это демонстрирует актуальность проблематики, связанной с защитой конкуренции в рамках обеспечения функционирования единого рынка в ЕАЭС. Айриян обозначила позиции Суда ЕАЭС по поводу применения общих принципов и правил конкуренции в ЕАЭС, в том числе в части разграничения компетенции между ЕЭК и национальными антимонопольными органами. Она также подчеркнула, что функционирование единого правового поля ЕАЭС в антимонопольной сфере невозможно без эффективно действующего института международного судопроизводства в лице Суда ЕАЭС, который успешно реализует предоставленный ему государствами-членами потенциал по выполнению целей, определенных Статутом Суда ЕАЭС.

Член Коллегии (министр) по конкуренции и антимонопольному регулированию ЕЭК Арман Шаккалиев рассказал, какие трудности возникают у контрольно-надзорных органов ЕАЭС при осуществлении деятельности по защите конкуренции на трансграничных рынках ЕАЭС. В частности, классическая методология подсчета объема рынка не работает на цифровых сервисах – этими данными обладают исключительно цифровые платформы, которые неохотно делятся ими с ЕЭК. С серьезным вызовом ЕЭК также столкнулась в отношении платформ из третьих стран. «Мы, не обладая полномочиями в отношении субъектов из третьих стран, фактически ставим в неравные условия наши платформы, которые являются резидентами союза, относительно платформ, которые находятся за пределами нашей юрисдикции», – сказал он.

По оценке Шаккалиева, сегодня можно говорить о том, что деятельность ЕЭК в части защиты конкуренции на трансграничных рынках прошла стадию становления и переходит в фазу активного развития, синхронизируясь с общими интеграционными процессами в ЕАЭС. «Антимонопольное регулирование все больше уходит в медиативный режим работы для предупреждения возможного нарушения общих правил конкуренции. Сейчас мы уже активно используем механизмы „мягкого регулирования“ права ЕАЭС – это предупреждение и предостережение», – сказал он. Фактически до принятия итогового решения ЕЭК вырабатывает некую модель компромисса, и это свидетельствует о том, что важным правовым последствием для ЕЭК является изменение поведения хозсубъекта на рынке.

С развитием технологий и новых инструментов складывается ситуация, при которой традиционные подходы требуют актуализации, отметил глава антимонопольного направления ЕЭК. Так, в ЕЭК считают целесообразным рассмотреть увеличение сроков давности по отдельным составам нарушений антимонопольного права ЕАЭС, в частности там, где правовые последствия от неконкурентного поведения очень значительные. Кроме того, необходимо обсудить возможность наделения ЕЭК правом рассмотрения сделок экономической концентрации с региональным измерением и, возможно, полностью передать цифровые трансграничные рынки под наднациональный контроль, сказал Шаккалиев. Он отметил также, что существует запрос на необходимость принятия общей политики освобождения от ответственности, и в 2023 г. ЕЭК попытается принять это при активной поддержке стран-участниц. Проведение внезапных проверок в рамках компетенции ЕЭК упирается в недостаток ресурсов, и поэтому проводиться они должны «через национальные антимонопольные органы» при координирующей роли ЕЭК.

По словам министра, рассматриваются также рекомендации по отказу от действующей практики, основанной на минимальной пороговой доле рынка как критерии наличия у хозсубъекта доминирующего положения. Кроме того, по оценкам ЕЭК, очень большой процент барьеров на общих рынках ЕАЭС создается отдельными решениями государственных уполномоченных органов, и наднациональный орган должен если и не отменять такие решения, то хотя бы давать им правовую оценку.

Член коллегии ЕЭК также затронул тему антимонопольного комплаенса – инициативу о необходимости стандартизации требований в ЕЭК озвучили в прошлом году. «Нам нужен межгосударственный стандарт по модели управления рисками, по модели внедрения систем менеджмента, который говорил бы о том, что требования и порядок внедрения комплаенса – это некий стандартизированный бизнес-процесс и получение его формализуется получением некоего сертификата», – подчеркнул Арман Шаккалиев.

Судья Суда ЕАЭС Венера Сейтимова констатировала, что на наднациональном уровне отсутствует практика судебных споров, связанных с цифровыми рынками, а до четко выстроенного системного подхода еще далеко. «Мы попали в эффект правоприменительной неизвестности. Правовой аспект антимонопольного регулирования в новой цифровой трансформации требует форсирования», – сказала судья. Она уточнила, что на национальном уровне работа ведется: ФАС России разработала методические рекомендации по выявлению картелей в условиях цифровой экономики, которые посвящены наиболее распространенным видам цифровых доказательств антиконкурентных соглашений, а также складывающейся практике выявления цифровых картелей. В Казахстане разрабатывается концепция совершенствования антимонопольного регулирования в условиях цифровой экономики. В частности, предлагается законодательно определить критерии, позволяющие отнести к доминирующим субъектам владельцев крупных цифровых платформ, порядок проведения анализа рынков цифровых услуг, а также механизм выявления и пресечения антиконкурентных действий со стороны участников рынка цифровых услуг.

По словам судьи, ЕЭК пользуется традиционной методикой оценки состояния конкуренции, созданной еще в 2013 г., которая в условиях цифровой экономики уже не позволяет точно определить продуктовые и географические границы товарного рынка, состав хозсубъектов и доминирующее положение субъекта, в связи с чем сложно максимально объективно определить признаки трансграничности товарного рынка в условиях глобальной «цифры». Особенностью цифровых рынков является неэффективность применения теста гипотетического монополиста, он уже не может рассматриваться в качестве главного индикатора определения границ товарного рынка, особенно когда большая часть программного обеспечения предоставляется конечным покупателям бесплатно. Доля рынка на цифровых рынках также уже не может рассматриваться в качестве основного индикатора для установления у предприятия рыночной силы.

При установлении того, нарушает ли определенное поведение правила конкуренции, необходимо принимать во внимание специфику рынка, чтобы вмешательство антимонопольных органов не стало тормозом для инноваций – оно должно быть нацелено на те предприятия, которые используют свое доминирующее положение для недопущения эффективной конкуренции, считает Сейтимова. По ее словам, особого внимания заслуживают «связанные» продажи, когда, покупая какой-то продукт, потребитель вынужден приобрести и другой продукт. Напротив, ценовые злоупотребления (монопольно низкая или высокая цена) отходят на второй план.

У ЕЭК отсутствует экстерриториальная юрисдикция, что лишает комиссию возможности привлекать к ответственности за нарушение правил конкуренции хозсубъекты из третьих стран. В силу глобального характера цифровых рынков это ограничение особенно чувствительно, оно подрывает эффективность применения права ЕАЭС, отметила судья. По ее словам, предпочтительным выходом из ситуации могло бы стать внесение изменений в Договор о ЕАЭС и наделение ЕЭК прямой компетенцией.

«Отсутствие судебных споров в ЕАЭС, связанных с антимонопольным регулированием на цифровых рынках, – явление временное и только усиливает необходимость в кооперации всех факторов», – резюмировала Сейтимова.

Заместитель руководителя ФАС России Андрей Цыганов отметил, что правоприменительная практика службы обеспечивает легкость вхождения новых разработчиков на рынки, защиту прав потребителей цифровых рынков и потребителей их услуг. «Для ФАС России каждое дело на цифровых рынках уникально, и поэтому сейчас важно использовать аккуратный и взвешенный подход, поддерживать бизнес и защищать потребителей, активно использовать инструменты „мягкого права“», – сказал он.

По словам Цыганова, если возможно избежать наказания для виновных компаний, если ФАС России видит движение нарушителей антимонопольного законодательства навстречу, то использует все возможности, чтобы закончить споры миром. Баланс заключается в сочетании жесткого правоприменения, когда это необходимо, с развитием саморегулирования в различных секторах экономики.

Заместитель главы ФАС России сообщил, что прорабатываются изменения всего пакета процессуальных документов второго уровня, который сейчас применяет ЕЭК. По итогам работы антимонопольных органов государств ЕАЭС будет выработан прозрачный механизм оценки конкуренции на товарных рынках, в том числе на цифровых, и порядок процессуальных действий ЕЭК.

Комментируя работу ЕЭК по защите конкуренции на «традиционных» товарных рынках ЕАЭС, директор Департамента антимонопольного регулирования ЕЭК Алексей Сушкевич подчеркнул, что ЕАЭС – исключительно экономическое объединение, что придает ему устойчивый иммунитет к воздействию любых политических факторов, однако требует постоянного поддержания эффективного антимонопольного регулирования на общем рынке пяти стран ЕАЭС.

Судья Суда ЕАЭС Александр Федорцов подробно остановился на разграничении деятельности ЕЭК и Суда ЕАЭС в разрешении споров, касающихся антимонопольного регулирования, в частности процедур оспаривания в суде решений ЕЭК. По его словам, полномочия контрольно-надзорных органов различного уровня в процессе выявления и пресечения антиконкурентных нарушений не должны пересекаться и дублироваться, в том числе и с полномочиями других органов, и тем более мешать друг другу исполнять обязанности и реализовывать компетенцию.

«Судебная проверка и оценка законности в деятельности контрольно-надзорных органов также должна иметь свои пределы и основываться на праве Союза», – резюмировал Федорцов.