Опубликовано в журнале «Конкуренция и право» № 6, 2024 г.

В 2024 г. российское антимонопольное ведомство празднует 20-летний юбилей. Еще одно событие этого года можно назвать знаменательным для службы: прошло 15 лет с тех пор, как был принят Закон о торговле¹. Редакция «Конкуренции и права» пригласила заместителя руководителя ФАС России Тимофея Витальевича Нижегородцева, который курирует в том числе эту сферу и стоял у истоков базового закона для нее.

Поговорили о тернистом пути появления этого документа, дополнительных корректировках для офлайн-торговли и отдельных правилах для маркетплейсов. И обсудили, какие инструменты помогут стабилизировать цены.

Тимофей Витальевич, Вы непосредственный участник создания российского торгового законодательства. Почему ретейл нуждался в отдельном регулировании?

К тому моменту, как мы занялись этим вопросом, розничная торговля была сферой, которую в антимонопольном регулировании не выделяли в самостоятельную отрасль и не категорировали.

Всегда говорили о розничной реализации некоего товара. Выделять ее в самостоятельную услугу и смотреть, каким образом она развивается, функционирует, как влияет на общие условия обращения товаров на товарных рынках, не считали целесообразным.

Раньше торговые сети по сути функционировали так же, как сейчас агрегаторы.

Они всем заявляли, что служат просто посредниками, их задача заключается только в том, чтобы организовать выкладку товара для оптовых продавцов и обеспечить доступ к продукции для розничного покупателя. По сути же они торговали ограниченным пространством полок в своих магазинах и дополнительно к наценке обналичивали это в виде разных бонусов, встречных услуг и прочего.

Благодаря развитию информационных технологий, позволяющих учитывать и управлять остатками товара в большом количестве магазинов, в тот период розничная торговля сильно разрослась. Большое количество мелких розничных сетей начало консолидироваться, и на их базе образовывались крупные участники рынка, которые стали оказывать серьезное влияние на условия обращения товара.

Розничный рынок в ситуации, когда действовали крупные участники, превратился в узкое горлышко для товаропроизводителей. Торговые сети диктовали им условия функционирования и через всевозможные встречные платежи за право попасть «на полку» забирали у них большую часть средств. В том числе те, что государство инвестировало в развитие сельского хозяйства.

Так, сети навязывали производителям ненужные встречные услуги, за которые взимались деньги, всевозможные премии не за эффективность работы, а за фактически монопольное положение на конце товаропроводящей цепочки, невообразимые по сегодняшним меркам бонусные выплаты. Пример таких выплат — необходимость подарить часть своих оборотных средств на день рождения торговой сети.

Все это стало очень серьезной проблемой, которую мы фиксировали в рамках наших проверок, обсуждений, изучения международного опыта.

Шли дискуссии о том, нужно создать специализированный закон или нет. ФАС России в прямом смысле выступила лидером этого процесса. Антимонопольная служба сформировала базовый текст Закона о торговле, который описывал основные актуальные противоречия и способы их разрешения.

Разработанный закон позволил проводить дальнейшие структурирование и квалификацию торговой деятельности, внести ясность во все процессы и отношения между участниками рынка

Расскажите коротко о его ключевых положениях.

Сам закон условно поделен на несколько частей. Антимонопольными принято называть статьи 9, 13 и 14. В них, во-первых, приведен список запретов для торговых сетей. Во-вторых, отдельный блок положений включает перечень действий, которые нельзя навязывать поставщикам. Исключение: если это совместная работа по обоюдному согласию, то такие действия совершать можно. А в-третьих, предусмотрены инфраструктурные требования к долям торговых сетей.

Поясню: поскольку рынок тогда только формировался, мы предложили применить инфраструктурные требования к его будущему устройству и ввести так называемую предельную долю в 25 процентов, которую торговая сеть может занимать в границах муниципального района или городского округа.

Такой инструмент нужен для того, чтобы в муниципальных районах и городских округах не устранялась конкуренция и была представлена не одна сеть на всю территорию, а как минимум четыре. Другими словами, если у сети в границах этой территории есть 25 процентов, то ей запрещается по любым основаниям эту долю увеличивать, приобретая, арендуя или строя собственное торговое помещение.

Хорошо, что Вы об этом упомянули. Это вопрос постоянных дискуссий. Регулярно в публичном поле появляются предложения повысить эту долю для ретейлеров, в частности до 35 процентов.

Мы не поддерживаем повышение до 35 процентов, поскольку это позволит крупнейшим ретейлерам еще больше нарастить долю в границах муниципальных районов и городских округов, где они уже занимают около четверти рынка. Из-за такого изменения порога могут уйти региональные и муниципальные торговые организации и появиться ограничения для входа на рынок новых игроков.

Еще один дискуссионный вопрос — создание в сфере ретейла саморегулируемой организации, которая позволит минимизировать применение инструментов госрегулирования. По Вашему мнению, это реалистичный сценарий для торговой сферы, возможно ли создать подобную организацию?

Как я уже говорил, при принятии Закона о торговле шла напряженная борьба: были и упрощения, в том числе перевод из регуляторной сферы в саморегулирование.

Это отдельная тема для разговора. Но уже сейчас понятно, что у нас саморегулирование в торговле не состоялось. Тогда же, когда закон принимался, некоторые нормы были ослаблены как раз в обмен на саморегулирование, которое, увы, не дало результатов.

Поэтому затем пакетами поправок приходилось возвращать те положения, что изначально откладывали на уровень саморегулирования.

А над какими изменениями в Закон о торговле работаете сейчас?

Закон не стоит на месте, он постоянно эволюционирует. Мы продолжаем работать над его усовершенствованием.

Недавно, например, были приняты изменения о сроках расчета за скоропортящуюся продукцию².

Сейчас обсуждаются поправки по штрафным санкциям. Некоторые торговые сети вводят требования, не согласованные с поставщиком. А за неисполнение этих требований наказывают: взимают штрафы.

ФАС России предлагает³ законодательно запретить установление в договорах обязанности поставщика исполнить заказ до того, как будет подтверждена возможность его поставки. При отсутствии такого подтверждения поставщики не должны нести ответственность за полное или частичное неисполнение.

Речь не идет о полной отмене штрафов, просто предлагаем накладывать их только в случае реального срыва поставки, когда поставщик подтвердил возможность исполнения заказа, но не исполнил его.

Заключение временных соглашений с хозсубъектами (по данным ФАС России)

36
регионов уже заключили такие соглашения для стабилизации цен

12 814
хозсубъектов их подписали

Вы уже проводили параллель между торговыми сетями и маркетплейсами. И офлайн-, и онлайн-торговля прошли этапы, когда была ставка на инструменты «мягкого права» и саморегулирования. Сфера традиционного ретейла сейчас упорядочена Законом о торговле с 15-летним стажем. Вопрос госрегулирования деятельности маркетплейсов активно обсуждается. Какой вариант оптимален, по Вашему мнению? Скорректировать этот Закон и докрутить его правилами для онлайн-ретейла или создать отдельный специальный?

Существовали две точки зрения: одна — что надо распространить на онлайн-торговлю принципы регулирования офлайн-формата, другая — что нужно создать совершенно новое законодательство. Позиция антимонопольного органа состоит в том, что офлайн- и онлайн-торговля существенно отличаются друг от друга.

Офлайн так или иначе монетизирует полочное пространство и его дефицит, потому что невозможно построить бесконечное количество магазинов — вокруг этого и появляются все проблемы и складываются все отношения в этой сфере.

У онлайн-торговли и агрегаторов совсем другая концепция. У них нет ограниченности полок, они не строят торговые павильоны, не содержат в штате мерчендайзеров, продавцов, кассиров. В отличие от торговых сетей они, наоборот, заинтересованы в том, чтобы представить максимально широкое число производителей, поставщиков. В этом как раз их основное преимущество перед офлайн-форматом.

Если сети зарабатывают на дефиците полочного пространства, то маркетплейсы и агрегаторы — на его бесконечности. А одним и тем же инструментом две принципиально разные задачи не решишь. Ну нет такого универсального инструмента. Онлайн-торговля — это, скажем так, совершенно другая организация работы, которая рано или поздно придет на смену классическому розничному офлайн-магазину.

И мы понимаем, что из-за этого законодательство, которое принималось 15 лет назад, через какое-то время по объективным причинам потеряет актуальность. Но новая сфера онлайн-ретейла требует свои решения, свои подходы, свое законодательство, которое мы сейчас и обсуждаем вместе с депутатами Госдумы и экспертным сообществом.

Превратить Закон о торговле в универсальный инструмент, конечно, интересная юридическая задача. Можно было бы попытаться ее реализовать, однако на это уйдет много времени. А в ситуации, когда решения надо принимать быстро и закон о маркетплейсах нужен здесь и сейчас, я считаю, что он должен быть отдельным.

Вот когда он состоится, пройдет свою жизнь и историю, эти два закона можно будет попробовать сплести вместе, заодно актуализировав на тот момент законодательство о торговле.

Если сети зарабатывают на дефиците полочного пространства, то маркетплейсы и агрегаторы — на его бесконечности. А одним и тем же инструментом две принципиально разные задачи не решишь

Слово «торговля» вызывает устойчивую ассоциацию со словом «цена». Тимофей Витальевич, предлагаем поговорить о ценах на товары и антимонопольных мерах по их стабилизации.

Во всех учебниках по экономике написано: цена — это отражение баланса спроса и предложения.

Большинство уверены, что с балансом спроса и предложения все хорошо. Цены растут из-за того, что все перманентно находятся в каком-то непрерывном сговоре, даже на таких рынках, на которых присутствуют сотни участников.

Между тем зачастую анализ показывает, что участники рынка добросовестные и работают 24 на 7. И все равно периодически возникают ситуации, когда чего-то не хватает на рынке, потому что вырос спрос или упало предложение.

Развитие цифровых технологий в ретейле повлияло и на производственный сектор. Это позволило лучше планировать производство, сейчас компании не производят товар в объемах, которые могут быть не проданы.

Теперь для разбалансировки товарного рынка достаточно небольших событий. Возникает ситуативный дефицит, а вслед за ним повышенный спрос. Поэтому создание условий для устойчивости баланса спроса и предложения — центральная задача и региональных, и федеральных властей.

Мы со своей стороны пытаемся решить ее посредством стимулирования долгосрочных договоров поставки. Также сейчас Правительство приняло новую версию Постановления № 662⁴, позволяющего региональным властям, поставщикам и торговым сетям по товарным рынкам с неустойчивым балансом спроса и предложения заключать соглашения, которые гарантируют устойчивость поставок и запас прочности.

Вопросы отраслевого планирования ключевые с точки зрения устойчивости цен на товарных рынках. Потому что госинвестиции, так же как и банковские инвестиции, должны обеспечивать рисковые секторы, в которых предполагается дефицит и может возникнуть проблема с предложением. Причем в каждом регионе экономический портрет баланса спроса и предложения социально значимых товаров свой.

Если региональные власти владеют ситуацией по этому балансу, у них возникает направление для движения государственных или частных инвестиций. Тогда под это можно выделять свободные участки земли, электрические мощности, финансовые активы — и все встает на место.

А если нет понимания по балансу, то можно инвестировать сколько и куда угодно — цены все равно будут расти. И антимонопольными мерами это не устранить.

Какую возможность дает Постановление Правительства № 662?

Постановление Правительства № 662 предоставляет регионам возможность предусмотреть и предупредить риски, связанные с ростом цен, поскольку оно дает им временное право заключать с хозсубъектами соглашения для стабилизации цен.

Основная его идея и механика реализации такая. На первом этапе региональные власти выявляют товарные рынки, на которых слабо сбалансированы спрос и предложение. Затем выявляется вся цепочка поставок товара, цены на который могут вырасти. На третьем этапе этим участникам рынка необходимо предложить подписать соглашение в форме меморандумов, деклараций, протоколов. Линейка форматов широкая. Суть в следующем: когда возникнет экономическая ситуация, вынуждающая поднимать цены, нужно, во-первых, сообщить об этом региональным властям до повышения, а во-вторых, по возможности сдерживать цену на прежнем уровне хотя бы на одну позицию товара в этой категории. Так потребители смогут переключиться на более дешевую продукцию в рамках товарной группы. Это позволит им покупать, например, молоко по стабильной цене.

И пока региональные власти реализуют эти два этапа, самое важное для них — думать, как убрать сбой спроса и предложения, восстановить баланс. Иными словами, работать целенаправленно в рамках случившегося события.

Если выявлены слабо сбалансированные по спросу и предложению товарные рынки, задействуем разработанное нами Постановление № 662. Оно дает регионам право заключать с хозсубъектами соглашения для предупреждения роста цен

В конце ноября порядок заключения таких соглашений скорректировали⁵. Как изменились правила?

Ранее это постановление действовало для отдельных социально значимых продовольственных товаров первой необходимости и по неограниченному перечню продукции для новых регионов.

ФАС России вместе с субъектами РФ разработали изменения, позволяющие региональным властям при необходимости заключать такие соглашения в отношении любых продовольственных или непродовольственных товаров. Исключение — категории продукции, на которые введено госрегулирование цен.

Поправки не меняют правил определения необходимости подписать соглашения и позиций товаров, в отношении которых они будут заключаться. Регионы по-прежнему определяют их самостоятельно, а участие бизнеса в них добровольное.

Это сделано, чтобы у регионов был такой инструмент с более широким функционалом.

Фото предоставлены ФАС России

1. Федеральный закон от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

2. Федеральный закон от 08.08.2024 № 301-ФЗ «О внесении изменений в статью 9 Федерального закона „Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации“».

3. Законопроект № 630255-8 «О внесении изменения в статью 9 Федерального закона „Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации“» (принят Госдумой в первом чтении 13.11.2024).

4. Постановление Правительства РФ от 26.04.2023 № 662.

5. Постановление Правительства РФ от 23.11.2024 № 1612.

Интервью подготовила
Оксана Бодрягина,
шеф-редактор журнала
«Конкуренция и право»