Опубликовано в журнале «Конкуренция и право» № 5, 2016 г.

В январе 2016 г. вступил в силу Федеральный закон от 5 октября 2015 г. № 275-ФЗ, которым внесены изменения и дополнения в Закон о защите конкуренции[1] и отдельные законодательные акты РФ, т.е. так называемый четвертый антимонопольный пакет. Одним из важнейших нововведений стала процедура обжалования решений и предписаний территориальных управлений в коллегиальный орган ФАС России – внутренняя апелляция. О том, какова цель появления этой процедуры и соответствует ли введенное обжалование правовой природе института апелляции, рассказывает заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы Сергей Анатольевич ПУЗЫРЕВСКИЙ.

Сергей Анатольевич, каким образом в ФАС России организована работа по пересмотру решений территориальных органов?

– В целом процедура пересмотра коллегиальными органами ФАС России решений и предписаний территориальных органов определена ст. 23 Закона о защите конкуренции. В зависимости от специфики рассматриваемых дел образовано 14 составов Апелляционной коллегии. Они сформированы по сферам деятельности: картели, недобросовестная конкуренция и т.д. Кроме того, правом пересмотра решений и предписаний территориальных органов наделен Президиум ФАС России.

Непосредственное обеспечение работы коллегиальных органов осуществляет Правовое управление ФАС России.

Решение и (или) предписание территориального управления могут быть обжалованы в течение месяца со дня их вынесения. Пересмотр должен быть осуществлен в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления жалобы в ФАС России. При этом он может быть продлен для получения необходимых документов, но не более чем на 30 дней.

Заседания составов Апелляционной коллегии зачастую проходят посредством видеоконференции. Это сильно экономит время.

Все вопросы преимущественно выносятся на Апелляционную коллегию, а Президиум ФАС России пересматривает лишь те дела, которые имеют важное значение для будущей практики. На сегодня Президиум рассмотрел два дела территориальных органов. Одно из них касалось квалификации в качестве антиконкурентного соглашения регионального органа власти и унитарных предприятий, а второе – вопроса об установлении неопределенного круга потребителей и нарушении правил ценообразования при подключении к газовым сетям (с учетом изменений, внесенных в ст. 10 Закона о защите конкуренции четвертым антимонопольным пакетом).

Оправдывает ли себя избранный законодателем подход, в соответствии с которым единственным основанием для отмены является единообразие в применении норм антимонопольного законодательства?

– Думаю, что на этом этапе вполне оправдывает. Нам важно обеспечить единство практики применения. Эта задача стратегическая – обеспечить единообразные решения по антимонопольным делам. Предполагается, что если закон один, то практик не может быть четыре, она должна быть тоже одна.

Неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела о нарушении антимонопольного законодательства, недоказанность обстоятельств, которые территориальный орган счел установленными, несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, нарушение или неправильное применение территориальным органом действующих норм также свидетельствуют о нарушении единообразия применения законодательства.

Если решения принимаются, и мы видим, что были процессуальные нарушения, то, конечно, укажем на это. Мы должны будем объяснить нашим территориальным управлениям, чтобы они приняли меры по более серьезному отношению к процессуальным нормам, но не это является основной задачей Апелляционной коллегии и Президиума ФАС России. Есть другие инстанции, в том числе суд, который может обратить на это внимание.

Все сведется к рассмотрению дел по типовому принципу?

– Определенная типизация все равно возникнет. Не бывает так, что если у вас монопольно высокая цена, то в одном случае она рассматривается по одним принципам, а в другом – по другим. Эта типизация будет всегда. У нас есть принципы, заложенные в самом законе. Первое, с чего мы начинаем при установлении монопольно высокой цены, – анализ сопоставимого рынка. А дальше всегда будут появляться нюансы. Они имеются в каждом деле, где-то одни составляющие, где-то другие, но основной принцип одинаков.

В ряде публикаций применительно к процедуре пересмотра используется термин «внутренняя апелляция». Между тем под апелляционным пересмотром традиционно считается пересмотр не вступивших в законную силу актов. А коллегиальные органы ФАС России пересматривают вступившие в силу решения и предписания. Также Закон о защите конкуренции не наделяет коллегиальные органы ФАС России правом приостановить обжалуемое решение. Возможно, было бы правильнее ввести не «усеченную» процедуру внесудебного обжалования, а полноценную, как, например, в НК РФ?

– Налоговым кодексом РФ предусмотрена обязательная процедура досудебного обжалования решений инспекций в вышестоящие налоговые органы. Отличие процедуры, предусмотренной Законом о защите конкуренции, в том, что решение или предписание территориального органа может быть обжаловано альтернативно как в суд, так и в центральный аппарат ФАС России.

По статистике, за 2015 г. территориальными антимонопольными органами было вынесено 7416 решений, 1559 из них обжаловано в судах. Процент отмененных решений относительно мал. Это свидетельствует, в том числе о достаточно высоком уровне единообразия практики применения Закона о защите конкуренции.

Пересмотра таких решений в административном порядке на обязательных условиях просто не требуется.

И все же можно ли назвать апелляцией введенный институт обжалования?

– Да, это апелляция.

Проблема вот в чем. Вы обжаловали решение, и у нас нет прямого указания, приостанавливается предписание или нет. Здесь действительно есть небольшой пробел. Думаю, что предписание надо исполнять.

При этом всегда сохраняется второй путь – обжалование ответчиком решения и предписания территориального антимонопольного органа в суд. В суде исполнение предписания всегда приостанавливается. Это прямая норма закона. Поэтому формально, конечно, пока стадии обжалования не завершатся, лицо понимает, что всегда можно обратиться в суд и приостановить исполнение предписания. С точки зрения правового применения обжалование все-таки является апелляцией. Процессуально лицо имеет возможность прекратить дальнейшее исполнение решений на любой стадии административного обжалования путем простого обращения в суд, это право у него сохраняется.

Повторю, что решение в административном порядке может быть обжаловано в течение одного месяца. Многие опаздывают на два дня, потом не могут воспользоваться этой административной процедурой.

Здесь есть отличие от налоговой апелляции. Налоговым кодексом РФ закреплено право восстановления пропущенного срока обжалования по уважительной причине.

– В антимонопольном законодательстве такое право не предусмотрено. На этапе разработки законопроекта по этому поводу была целая дискуссия, и первоначально в нашем варианте предусматривалось, что ФАС России при наличии уважительных причин вправе пропущенный срок подачи жалобы восстановить. Но отдельные представители бизнеса посчитали это затягиванием процедуры. Поэтому на сегодня есть жесткая императивная норма, исключающая возможность восстановления пропущенного срока. И если лицо, не согласное с решением территориального антимонопольного органа, пропустило месячный срок административного обжалования, то единственный способ оспорить такое решение – обратиться в арбитражный суд.

Считаете ли Вы, что институт апелляции для ФАС России – это дополнительные полномочия и обуза?

– В целом это вряд ли можно назвать наделением дополнительными полномочиями. Весь объем работы по пересмотру решений наших территориальных органов мы выполняем внутренними силами, как говориться, «в пределах штатной численности». Но благодаря этой работе мы значительно разгружаем суды.

Считаете ли Вы обоснованным предложение об установлении обязательного досудебного порядка обжалования решений и предписаний территориальных органов, как это сделано, например, применительно к обжалованию актов об определении кадастровой стоимости, актов налоговых органов и др.? Ведь действующий порядок обжалования в ФАС России не является обязательным, и заинтересованные лица могут сразу обращаться в суд.

– Считаю, это преждевременно.

Можно ли в рамках апелляции обжаловать решение (предписание) в части?

– Да, можно. Обжалование решения (предписания) в части Законом о защите конкуренции не запрещено.

Это означает, что нужна дальнейшая работа над нормой закона, но, думаю, все можно решить и правоприменением. Пожалуйста, обжалуйте в части, если вы с чем-то согласны в решении. Например, оно состоит из двух пунктов. Первое – прекратить производство в связи с отсутствием правонарушений, и если вы с этим согласны, то не будете это обжаловать. Второе – признать нарушения в таких-то действиях, эту часть вы будете обжаловать. Не вижу препятствий. Обжалуй только то, что считаешь неправильным.

По результатам рассмотрения жалобы коллегиальные органы ФАС России вправе оставить жалобу без удовлетворения, отменить решение (предписание) территориального органа и изменить это решение. Между тем НК РФ наделяет вышестоящий налоговый орган по итогам рассмотрения жалобы более широкими полномочиями. Часть 3 ст. 140 НК РФ дает ему право оставить жалобу без удовлетворения, отменить акт налогового органа ненормативного характера, отменить решение налогового органа полностью или в части, отменить решение налогового органа полностью и принять по делу новое решение, признать действия или бездействие должностных лиц налоговых органов незаконными и вынести решение по существу. Принципиально ли это?

– Не принципиально.

Может ли решение коллегиального органа ухудшить положение лица, подавшего жалобу?

– В Законе этот вопрос остался открытым. На этапе обсуждения законопроекта такая норма была, но впоследствии от нее отказались. Можно констатировать, что запрета на принятие такого решения Закон не содержит. Нужно иметь в виду, что если решение территориального антимонопольного органа обжаловано одновременно и заявителем и ответчиком, а Апелляционная коллегия или Президиум ФАС России по результатам пересмотра изменит принятое решение, то очевидно, что такое изменение может ухудшить положение либо одной, либо другой стороны. Законодательный запрет на ухудшение положения лица, подавшего жалобу, привел бы к невозможности принятия коллегиальным органом решения в данном случае.

Какое решение должно быть принято, если одновременно подана жалоба в коллегиальный орган и в арбитражный суд?

– Когда эту норму обсуждали, было положение, которое звучало так: при подаче жалобы в суд апелляционная коллегия или коллегиальный орган ФАС России прекращает рассмотрение жалобы. Эту норму убрали.

Зачем? На первый взгляд хорошая норма.

– Отличная. Но я, будучи юристом, завтра сделаю вам конструкцию, при которой любое решение коллегиального органа будет невозможно принять. Вы понимаете, что завтра будет рассмотрение по жалобе на решение территориального антимонопольного органа, на котором может быть принято решение об отмене решения о прекращении производства по антимонопольному делу в связи с отсутствием правонарушения? Вы говорите: остановитесь, всё, я в суд обратился. И таким образом будет заблокировано принятие ФАС России принятие решения по делу. Но это неправильно.

А как правильно?

– Правильно, на мой взгляд, решено в принятом Законе. Антимонопольный орган примет по жалобе решение, и оно может быть учтено судом. Если Федеральная антимонопольная служба отменила решение территориального органа, то не будет оснований для его судебной отмены. Арбитражный суд просто прекратит производство по делу.

Кстати, при подготовке Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. № 30 обсуждалась сходная ситуация. Когда один и тот же вопрос может рассматриваться судом и антимонопольным органом. В итоге Пленум ВАС РФ указал, что арбитражный суд вправе отложить рассмотрение до решения антимонопольного органа, чтобы учесть его в своем решении.

Иными словами, суд тоже может рассмотрение отложить?

– Конечно, у него есть такая возможность. Дождитесь решения. Не хотите – не дожидайтесь, принимайте решение. Тогда антимонопольный орган будет понимать, что есть судебное решение. Он не может его игнорировать, судебное решение обязательно для всех государственных органов.

Может ли быть продлен срок исполнения предписания при принятии жалобы к производству?

– Поскольку в Законе нет специальных норм по этому поводу, то продление срока исполнения предписания осуществляется в обычном порядке. Если лицо ходатайствует о продлении срока, то комиссия территориального антимонопольного органа рассматривает такое ходатайство и при положительном решении может продлить срок исполнения предписания. А может не продлить, если основания отсутствуют. Процессуальное право такое есть.

Все должно быть объективно.

Материал подготовила Виктория Цыганкова,

«Конкуренция и право»

[1] Федеральный закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».