Телекоммуникации — одна из наиболее крупных и бурно развивающихся отраслей. Принципы регулирования на этом рынке за последние 20 лет не раз менялись, что было обусловлено ростом технологий и доступности услуг мобильной связи.  В переломные периоды особое значение приобретает деятельность антимонопольного органа, фактически восполняющего пробелы конкурентного законодательства. О потенциале развития рынка сотовой связи и эффективности инструментов отраслевого регулирования журналу «Конкуренция и право» рассказывает вице-президент по корпоративным и правовым вопросам ОАО «МТС», член правления НП «ОКЮР» Руслан Султанович Ибрагимов.

Уважаемый Руслан Султанович, за довольно короткий период времени рынок сотовой связи стал одним из самых современных и массовых. Как происходило становление рынка и взаимодействие операторов с антимонопольным органом?

– Прежде всего я бы отметил несколько основных этапов развития рынка мобильной связи в России, занявших два десятилетия. Первый этап приходится непосредственно на момент зарождения отрасли в 1990-х годах. Он характеризуется тем, что услуги сотовой связи тогда относились к категории премиальных и еще не были широко распространены. Затем последовали этапы становления, расширения и скачкообразного развития отрасли. Как результат, к середине «нулевых» годов уже был создан массовый потребительский рынок. В эти годы вступил в силу новый Закон о связи[1], который оказал существенно влияние на отраслевое регулирование. Тогда же Федеральная антимонопольная служба впервые обратила пристальное внимание на наш рынок.

Это был известный спор «о 95 копейках»[2], когда ФАС возбудила дело против ряда операторов за установление при взаиморасчетах между собой более низких тарифов за интерконнект, чем для других сотовых операторов. Спор был вызван тем, что в 2006 году в Закон «О связи» был внедрен принцип Calling Party Pays, согласно которому при совершении звонка платит звонящий. Эти поправки серьезно изменили модель рынка, что и привело к определенным коллизиям в правоприменении.

Решение антимонопольного органа было обоснованно?

– В целом, решение было обоснованным и естественным. Его значение было настолько велико, что оно до сих пор является ориентиром для отрасли в вопросах межоператорского взаимодействия. 

Чем закончилось дело?

– Наша компания не обжаловала решение ФАС в суде. Рынок был во многом новый, развивающийся, имел массу нюансов и особенностей. В них нужно было глубоко разбираться, в том числе совместно с ФАС. Решения, которые в итоге выносились, были результатом серьезных компромиссов. Даже если они, казалось бы, внешне затрагивали наши интересы, мы их принимали.

Это означает, что компания соглашалась с правилами, которые предлагал антимонопольный орган в рамках меняющейся ситуации и еще несовершенного законодательства. ФАС России постепенно начал превращаться из контролирующего, надзорного органа в регулирующий. Мы с пониманием к этому относились. Законодательство, как правило, не поспевает за бурным развитием отрасли и антимонопольная служба, по сути, в какой-то степени, восполняла его пробелы. Такое регулирование, как правило, осуществлялось, во взаимодействии антимонопольного органа и операторов. И даже если это взаимодействие происходило в рамках возбужденных дел, результат был приемлемым для всех. Поэтому в суд из-за решений ФАС мы не ходили долгое время. И только в 2014 году традиция была нарушена. Дело в том, что в конце 2013 года вновь резко изменились правила игры для участников отрасли, когда в России была запущена услуга MNP. Поправки в Закон «О связи» отменили т.н. «мобильное рабство» и позволили абонентам переходить от одного оператора к другому, не меняя номер телефона. С одной стороны, это были революционные изменения правил игры на рынке. С другой стороны, законодательство не предусматривало все возможные нюансы, которые могли возникнуть в практике его применения. И мы, будучи активными участниками разрабатываемых правил, хорошо это понимали и руководствовались строгим следованием закону. В связи с этим и возникло известное дело ФАС по поводу спора МТС с одним из операторов связи из-за невозможности переноса номеров нашего крупного клиента из госсектора[3].  

Справка

На сегодня статистика показывает, что за год не более 0,4% абонентов всех российских сотовых операторов воспользовались возможностью переноса номеров. Это ничтожная цифра. Между тем указанная поправка вызвала серьезнейшие системные изменения в отрасли. Необходимо было в кратчайшие сроки запустить новые бизнес-процессы, разработать алгоритмы, закупить оборудование, программное обеспечение, создать администратора базы данных перенесенных номеров и т.д. Компании понесли большие издержки, которые пока не окупились.

Дело в том, что сам принцип смены оператора с сохранением номера хорош на этапе растущего рынка. А в период зрелости, какой сейчас мы наблюдаем в РФ, он не всегда работает эффективно. Ведь в зрелой стадии реформирование всего лишь части целостной инфраструктуры может изменить весь рынок или его значительную часть.

Таким образом, с 2006 до 2014 год мы обходились без обращения в судебные инстанции. И это был осознанный подход и положительный опыт. Теперь ситуация меняется. Телекоммуникационная отрасль продолжает развиваться бурными темпами, а взаимоотношения её участников все более усложняются. Одновременно, де-факто, растет роль ФАС как регулятора, из года в год растет и количество прецедентных дел, рассматриваемых антимонопольными органами. Вместе с тем, их рассмотрение отнимает много ресурсов как у бизнеса, так и у регулятора, а сами разбирательства длятся как минимум год. Стало ясным - если бы рынок владел более тонкими и действенными инструментами регулирования, а ФАС России выполняла своего рода роль «настройщика пианино», мы бы более точно понимали правила игры, споров было бы меньше, в результате чего абоненты быстрее получали бы более качественные услуги и выгодные тарифы.

Какие инструменты регулирования Вы считаете эффективными?

– Некоммерческое партнерство «Содействие развитию конкуренции», опираясь на наш отраслевой опыт, в свое время выступило с инициативой введения в антимонопольное законодательство института предупреждения. Это было сделано с тем, чтобы снизить количество обращений в суд. Как предполагалось, этот инструмент позволит находить более быстрые и эффективные решения без возбуждения дел, применения тяжелых санкций, по доброй воле всех сторон.

На данный момент институт предупреждения существует уже несколько лет. Количество антимонопольных дел в судах действительно сократилось. Но заложенная когда-то в основу института идея в определенной степени была искажена. Речь идет об оспаривании института предупреждения в судебном порядке. На наш взгляд, этого делать нельзя. Некоторые участники рынка превратили предупреждение в возможность затянуть процесс исправления ситуации, тем самым «перевернув» изначальную идею института предупреждения. Сейчас практика по этому вопросу складывается неоднозначно. Идея была в том, чтобы дать шанс бизнесу «по-хорошему» исправиться, если ФАС видел признаки антиконкурентного поведения. Раньше такой «льготы» бизнес не имел. Дело сразу возбуждалось и, как правило, приводило к штрафным санкциям. Теперь же, получив, по сути, дополнительную возможность, некоторые субъекты пытаются обжаловать ее, доказывая, что она якобы нарушает их права. Но в подобном эффекте вряд ли можно винить только бизнес. Суть предупреждения в его рекомендательном характере. Однако зачастую предупреждение формулируется так, что бизнес воспринимает его как предписание, как требование, а не рекомендацию, и идет в суд.

Представляется, что обе стороны – и рынок, и территориальные управления ФАС– в свое время не до конца осознали суть нового института и, в целом, полезного инструмента, что привело к определенным издержкам.

Могу добавить, что когда в этом году в рамках дела о переносе номеров антимонопольный орган вынес нам предупреждение, мы принципиально не пошли обжаловать его в суд, хотя судебная практика нам это позволяла.

Что такое предупреждение? Это прежде всего приглашение к диалогу, эффективный инструмент взаимодействия с антимонопольным органом. Но сейчас получается, что его можно обжаловать и, более того, отменить. Изначально институт предупреждения был разработан, в первую очередь, для пользы бизнеса, а также для снижения нагрузки на ФАС и суды. И если мы хотим, чтобы институт предупреждения дальше развивался и расширялся, а не сужался или вообще не был отменен, то, с моей точки зрения, лучше отказаться от практики обжалования предупреждений с учетом того, что всегда можно обжаловать в суде само решение о признании лица, нарушившим законодательство о конкуренции.  

Есть еще один процедурный инструмент – институт апелляции в антимонопольных органах. Вы также считаете это предложение прогрессивным?

– Это тоже одна из инициатив Некоммерческого партнерства. Что такое ФАС России сегодня? Квазисудебный орган, учреждение, которое разрешает административные споры. Точно такой же, как ФНС России, в котором апелляция прекрасно работает. Есть разница между тем, когда нижестоящий антимонопольный орган отвечает только перед судом за свое решение, и тем, когда он отвечает и перед судом, и перед вышестоящим органом. Это не только повышенная профессиональная ответственность, но и эффективная дисциплинирующая мера.

У каждого территориального управления может быть свое понимание справедливости и добросовестности поведения. Скорее всего, вы согласитесь с тем, что в такой огромной стране с разными ментальными и культурными различиями, это вполне возможно. Кроме того, учитываются и такие региональные особенности, как доступ к инфраструктуре, поведение контрагентов, природно-климатические условия и проч.

Вместе с тем в телекоммуникационной отрасли, особенно для федеральных операторов, стремление к единообразию практики играет огромную роль. Если какой-либо территориальный орган признает в отдельном регионе недействительным или противоречащим законодательству правила оказания услуг связи, которые действуют на территории всей страны, это означает, что данное решение окажет влияние и на остальные регионы. Но такого быть не должно, поскольку территориальный орган отвечает только за вверенный ему регион. Именно необходимостью применять единые стандарты и честные правила игры вызвано предложение ввести институт апелляции. Он в том числе благотворно повлияет и на центральный аппарат ФАС, усилит его регулирующую роль, позволит ему более предметно, въедливо и в то же время системно подходить к решению вопросов. После того как антимонопольная служба накопит опыт и обобщит практику по всей стране, восполняя определенные пробелы, она будет способна еще более активно участвовать и предлагать новые меры регулирования отрасли.

Упомянутые меры существенно меняют управленческие процессы?

– Да. ФАС России, по сути, становится органом не только пост-, но и предупредительного контроля, что в целом свидетельствует о зрелости рынка, с одной стороны, и зрелого управления антимонопольной службы – с другой.

К примеру, в 2009–2010 гг. на рынке роуминга возник крупный спор[4]. Роуминг – часть большого процесса и касается не только внутренних, но и международных, межгосударственных договоренностей. Только через год стороны сумели прийти к согласию. А могли бы решить вопросы гораздо быстрее и проще при помощи упомянутых новых правовых инструментов профилактики, которых тогда еще не было.

В разное время уровень и даже вид конкуренции разные. На начальном этапе компании не конкурируют. Объективных причин для этого нет. В период бурного роста происходит ценовая конкуренция. На этапе зрелого рынка на первый план выступает ассортимент и качество услуг, повышение уровня сервиса. Я по-прежнему считаю телеком-рынок высококонкурентным.

Есть ли у телекоммуникационного рынка потенциал развития?

– Потенциал развития есть всегда. Но его можно нивелировать, как, например, отчасти это происходит в Европейском Союзе из-за чрезмерного, на мой взгляд, регулирования и вмешательства в ценовую политику операторов. Как бы нам не наступить на эти «грабли»!

Цена – значимый фактор конкуренции, но далеко не единственный. Низкая цена не всегда означает абсолютное благо. У нас инфраструктурная отрасль, требующая колоссальных вложений. Она должна развиваться. На определенном этапе может наступить предел, когда инвестировать либо неинтересно, либо нечем. В тех же странах ЕС регулирование цен на лицензии, интерконнект и роуминг способствует снижению доходов операторов. В условиях подобного регулирования отрасль может постепенно стать недоинвестированной. В результате падает качество связи, что вызывает недовольство потребителей, начинается процесс продажи бизнесов более сильным игрокам, рынок все больше концентрируется, что в конечном счете ослабляет конкуренцию со всеми вытекающими последствиями. А казалось бы, хотели сделать как лучше…

Поэтому третий мой тезис будет следующим: ценовой подход эффективен на короткий промежуток времени. Но с точки зрения среднесрочной и долгосрочной перспективы, фактор цены не должен преобладать над другими факторами. И роль экономического анализа здесь крайне высока. Надеюсь, что создание в ФАС России апелляционной инстанции еще более улучшит ситуацию с аналитикой. Нужно учитывать не только интересы потребителей, но и отрасли, которая не может восприниматься исключительно как «дойная корова». Необходимо найти оптимальный баланс всех участников рынка. Это и есть искусство регулирования и контроля, искусство «тонкой настройки пианино».

Руслан Султанович, благодарим Вас за концептуальный подход и содержательную беседу!

Интервью подготовила Виктория Цыганкова,

журнал «Конкуренция и право»

[1] Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи».

[2] См.: Постановление ФАС МО от 15 октября 2007 г. по делу № А40-73257/06-121-411.

[3] См.: решение ФАС России от 5 августа 2014 г.по делу № 1-14-50/00-08-14.

[4] См.: решение ФАС России от 23 ноября 2010 г. по делу № 1 10/21-10.