12 декабря 2013 г. исполняется 20 лет со дня принятия всенародным голосованием Конституции Российской Федерации - правового фундамента государства, гарантирующего свободу экономической деятельности. По случаю юбилея журнал «Конкуренция и право» обратился к судье Конституционного Суда РФ, профессору, доктору юридических наук Гадису Абдуллаевичу Гаджиеву. Наш гость вспоминает, как в главе I Основного Закона, содержащей важнейшие юридические принципы, образующие основы конституционного строя, появился принцип поддержки конкуренции.
Уважаемый Гадис Абдуллаевич, в 1993 г., после стольких лет существования системы планового ведения хозяйства, очень сложно было создать и закрепить модель рыночной экономики. Как можно было тогда предопределить необходимость введения ее базовых составляющих?
– Мысль о том, что экономический порядок, лежащий в основе конституционного строя, должен базироваться на рыночных отношениях, далась участникам Конституционного совещания с большим трудом. В тексте действующей Конституции РФ прямо не используется понятие «рыночная социальная экономика».
О ее характере, составляющем главное отличие от командной, плановой экономики, можно судить по косвенному упоминанию в п. «ж» ст. 71 Основного Закона, согласно которому в ведении Российской Федерации находится установление правовых основ единого рынка.
На завершающем этапе разработки проекта Конституции РФ летом 1993 г. вопрос о типе экономической системы был предельно политизирован. По этой причине ни о рыночном характере экономики, ни о необходимости государственной поддержки конкуренции в первом варианте текста, представленном на рассмотрение Конституционного совещания Президентом РФ Б.Н. Ельциным, сказано не было. В этом заключается его отличие от проекта Основного Закона, подготовленного Конституционной комиссией, которая была образована Съездом народных депутатов РСФСР. В ч. 1 ст. 9 этого проекта указывалось, что основа экономики Российской Федерации – социальное рыночное хозяйство, обеспечивающее в том числе добросовестную конкуренцию. Часть 2 ст. 61 запрещала деятельность, направленную на недопущение или ограничение конкуренции. Недобросовестная конкуренция преследовалась по закону, а виды и пределы государственной монополии устанавливались федеральным законом.
В проекте Конституции РФ, представленном Президентом РФ, последовательность в этом вопросе не была выдержана настолько строго. Частью 2 ст. 27 о владении, пользовании и распоряжении природными ресурсами не допускалось использование свободы экономической деятельности для монополизации и недобросовестной конкуренции. По инициативе некоторых участников это положение было решено перенести в ст. 22, утверждающую свободу экономической деятельности.
Некоторое время обсуждение не двигалось. Правда, Т.Г. Морщакова поставила не лишенный смысла вопрос о том, как будут соотноситься оговорка о недопустимости монополизации и недобросовестной конкуренции в специальной статье и содержащееся в ст. 15 проекта Конституционной комиссии общее положение о недопустимости злоупотребления правом: «Осуществление прав и свобод человеком и гражданином не должно нарушать права и свободы других лиц, наносить ущерб общественному благу и окружающей среде». Впоследствии было решено, что антимонопольное положение в том или ином виде должно быть отражено отдельно.
Что происходило с термином «конкуренция»? Имел ли он право на жизнь в Конституции РФ?
– С.М. Шахрай, работавший над проектом Конституции РФ вместе с С.С. Алексеевым, вспоминает, как старательно они пытались избегать понятий-«аллергенов». К таким, безусловно, относились термины «рыночная экономика» и «конкуренция». С.М. Шахрай в своей книге [1] отметил, что с классической точки зрения конституции принимаются для того, чтобы закрепить согласие элит, утвердить новые договоренности о системе власти, о принципах отношений, оформить новый «общественный договор». Но, оговаривается автор, в России 1990-х гг. ситуация была далеко не классической, конституционный проект разрабатывался не «по итогам» завершения политического противостояния, а непосредственно в ходе конфликта. Процитирую: «…сам процесс конституционного творчества… создавал все новые поводы и юридические инструменты для политического противостояния.
Все это происходило на фоне масштабной трансформации прежнего социального порядка, углубления опасного социально-экономического кризиса, нарастания раскола и нетерпения в обществе, ускорения «центробежных тенденций среди российских автономий и возникновения опасных межнациональных конфликтов…» [2]
В сложившихся условиях, как продолжает автор книги, «президентской группе» пришлось действовать от противного: «…поскольку Конституция не могла быть принята в результате общественного согласия, то необходимо было создать такой документ, чтобы общественное согласие возникло и укрепилось вследствие его принятия.
Была выбрана следующая модель – начать с закрепления в Основном законе тех общественных ценностей, тех принципов, которые не вызывали сомнений ни у одной из противоборствующих сторон» [3].
Как развивались события?
– Участники Конституционного совещания решили зафиксировать важнейшие принципы построения экономической системы. Это закреплено в главе 1, устанавливающей основы конституционного строя. В одной из ранних редакций ст. 11 соответствующая норма была сформулирована следующим образом: «Территория Российской Федерации является единым экономическим пространством. Единство экономического пространства обеспечивается свободным перемещением товаров, услуг и финансовых средств, признанием неприкосновенности собственности, свободой договора и экономической деятельности, осуществляемой в соответствии с законом».
Поэтому я предложил, в частности, описать в основах конституционного строя сущность «экономической конституции».
|
Выдержка из выступления Г.А. Гаджиева на Конституционном совещании [4]: «Уважаемые участники совещания! Я бы хотел обратить ваше внимание на то, что перед вами сейчас стоит очень важная задача. Нужно в Конституции, в новой Конституции, закрепить основы рыночной экономики. Собственно говоря, в доктрине конституционного права признается такое понятие – «экономическая конституция». Это совокупность конституционных положений, системно связанных с большой Конституцией, которые регулируют основы экономики. Поэтому… я думаю, совершенно правильно в данной статье ее рамки расширены. Речь идет не только о собственности, здесь идет речь о всех несущих конструкциях рыночной экономики. Причем доктринально статья построена так, что отражаются все аспекты участия государства в регулировании экономики. Все категории…., которые здесь названы, начиная со свободы экономической деятельности, – единое экономическое пространство, рыночная экономика, многообразие и равноправие форм собственности, – это несущие конструкции, на них построены нормы всех последующих разделов Конституции. Вы возьмите конституционные нормы из раздела «Федеративное устройство», где говорится о федеральных органах, об определении правовых основ единого рынка. Все это покоится на базовых конструкциях. …Поэтому здесь каждое понятие очень важно, и что-либо исключать я бы не рекомендовал. Единственное, может быть, просил добавить, – там, где говорится о рыночной экономике, упомянуть такую очень важную категорию, как защита конкуренции. Защита конкуренции как обязанность государства не допускать монополию и поддерживать те рыночные механизмы, которые составляют самую сущность рыночной экономики. Спасибо». |
Участники совещания поддержали Вашу идею?
– В поддержку этого предложения выступил А.В. Гребенкин. М.В. Пушенков возразил, что понятия свободы договора, экономической деятельности, осуществляемой в соответствии с законом, уже содержат идею защиты конкуренции и что в противном случае придется «сюда включить и борьбу с монополизмом, и, если дальше идти, борьбу с рэкетом, и, может быть, еще и другое». Общим голосованием рабочая группа приняла поправку.
Как это повлияло на формирование экономических отношений?
– Дискуссия принесла свои плоды. Положение о недопустимости недобросовестной конкуренции видоизменялось и инкорпорировалось в разные нормы. Группа представителей товаропроизводителей и предпринимателей вовсе пришла к тому, что эту норму необходимо исключить. Особенно на этом настаивал К.А. Бендукидзе, который отмечал, что «всякая экономическая деятельность направлена на монополизацию… смысл экономической жизни заключается в том, чтобы стараться монополизировать». Его поддержали Д.Н. Липман и В.А. Никонов. Тем не менее у большинства присутствующих принципиальная необходимость в этом положении не вызывала сомнений. Конкуренция понималась как одна из тех консолидирующих ценностей. Более того, на определенном этапе было предложено дополнить текст Конституции РФ еще одной нормой: «Государство не вправе предоставлять кому-либо исключительные или преимущественные права для занятия любой экономической деятельностью».
В таком гипертрофированном виде идея о защите конкуренции, конечно, подвергалась критике специалистов. Е.Т. Гайдар обращал внимание на то, что существуют естественные, «объективные» монополии в области электроэнергетики, теплоснабжении и т. п. В.А. Туманов привел в пример почту, связь, иные коммуникации. В.И. Тищенко впоследствии указывал, что «государство не только имеет право, но обязано предоставлять в тех или иных ситуациях, на тех или иных этапах какие-либо льготы или преимущественное право для развития тех или иных отраслей в регионах…». Это предложение вошло в текст, одобренный Конституционным совещанием, однако исчезло, когда проект дорабатывался к референдуму.
Какую роль в развитии российской экономики сыграло конституционное закрепление поддержки и защиты конкуренции?
– Тезис о защите конкуренции был не только закреплен в главе 1 Конституции, ч. 1 ст. 8 которой гарантирует поддержку конкуренции, но и получил качественное развитие: согласно ч. 2 ст. 34 Основного Закона не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Законодатель определил свое отношение к рыночной конкуренции как к ценности, которая лежит в основе конституционного строя и одновременно является составной частью права на занятие экономической деятельностью, и связал себя позитивным обязательством признавать ее и защищать.
Сейчас в ст. 8 Конституции РФ закреплена обязанность государства поддерживать (защищать) конкуренцию. Это очень важно, поскольку Основной Закон должен был наметить направление трансформации плановой социалистической экономики в социальную рыночную. Так в 1993 г. на конституционном уровне правового регулирования был сформулирован один из фундаментальных принципов экономической политики нового государства. Спустя год, 9 марта 1994 г., Постановлением Правительства РФ № 191 была утверждена Государственная программа демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (основные направления и первоочередные меры).
В Конституции РФ говорится о конкуренции исключительно в экономической сфере. Между тем это важнейшее междисциплинарное понятие: ее можно обнаружить в спорте, культуре, политике. Социальная ценность этого явления заключается в поиске оптимального решения определенной задачи. В свою очередь, К. Шмитт отмечал, что для конкуренции как духовно-исторической предпосылки парламентаризма [5], из которой только и возникает гармония в обществе, необходима свобода выражения мнения.
Гадис Абдуллаевич, редакция признательна Вам за интересную и крайне содержательную для читателей нашего журнала беседу!
Материал подготовлен при участии
главного консультанта судьи КС РФ Павла Блохина
Опубликовано в журнале «Конкуренция и право» № 6, 2013 г.
Оформить подписку:
- на сайте
- по телефону +7 (495) 649 1806
- по электронной почте podpiska@cljournal.ru
[1] См.: Шахрай С.М. О Конституции: Основной Закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований. М., 2013.
[2] Там же. С. 58–59.
[3] См. там же.
[4] См.: Конституционное совещание: стенограммы, материалы, документы: 29 апреля – 10 ноября 1993 г.: в 20 т. и справочный том. М., 1995. Т. 9. С. 105–106.
[5] См.: Шмитт К. Духовно-историческое состояние современного парламентаризма // Шмитт К. Политическая теология. М., 2000. С. 191.
