главный эксперт «Конкуренции и права», руководитель антимонопольной практики «Пепеляев Групп»
КС РФ впервые оценил институт пересмотра решений ФАС России. И в итоге признал неконституционными нормы о сроках давности, об исключающих административное производство обстоятельствах и административном пересмотре решения комиссии антимонопольной службы. Поводом стало повторное привлечение компании к ответственности после того, как регулятор пересмотрел свое решение. Выводы Суда должны защитить бизнес от двойного наказания и имеют исключительное значение для практики. Разберем их, а также нерешенные вопросы, которые создают риск произвольного правоприменения.
В апреле КС РФ вынес знаковое решение по делу ООО «Стратегия» (Постановление от 29.04.2026 № 29-П (далее – Постановление). Общество оспаривало конституционность ряда положений КоАП РФ и Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции). Перед Судом стоял вопрос: может ли антимонопольный орган, пересмотрев свое решение по делу, заново возбудить производство по тем же фактам, заново исчислить срок давности и привлечь лицо к ответственности, несмотря на постановление о прекращении первоначального дела?
Постановление КС РФ имеет исключительное значение для практики антимонопольного административного пересмотра. В 2011 г. в Законе о защите конкуренции появился институт пересмотра решений комиссий по новым и (или) вновь открывшимся обстоятельствам (ст. 51.2). Однако вопрос о последствиях такого пересмотра для параллельного административного производства оставался нормативно не урегулированным. Суд впервые дал развернутую оценку конституционности норм об этом институте.
Рассмотрим шесть выводов КС РФ, важных для правоприменения.
Нормы неконституционны в связи с противоречивым применением из-за неопределенности. Суд признал ч. 6 ст. 4.5, п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ и ч. 1 и 11 ст. 51.2 Закона о защите конкуренции не соответствующими Конституции РФ (ст. 1 (ч. 1), 15 (ч. 2), 19 (ч. 1), 45 (ч. 1), 50 (ч. 1), 55 (ч. 3) и 75.1) в той мере, в какой они не исключают противоречивого применения правил исчисления сроков давности и произвольного прекращения производства по делу об административном правонарушении при пересмотре решения комиссии ФАС России.
Основанием неконституционности стал не сам по себе механизм пересмотра, а его «незавершенность». Как отметил КС РФ, в ст. 51.2 Закона о защите конкуренции не урегулированы вопросы о моменте, когда первоначальное решение комиссии утрачивает силу, о предельных сроках подачи заявления о пересмотре, о допустимости ухудшения положения лица в результате пересмотра. Такая «незавершенность» проявляется не только при применении антимонопольного законодательства, но и при привлечении к административной ответственности.
Срок давности исчисляется с даты первоначального решения комиссии, если оно не было изменено. КС РФ установил временный порядок: если при пересмотре подтверждается то же самое нарушение тем же лицом, срок давности исчисляется со дня вступления в силу первоначального, а не вновь принятого решения комиссии. Это прямо противоречит позиции, которую ВС РФ ранее занимал (п. 24 Обзора судебной практики от 25.04.2025) и которую впоследствии отозвал, исключив этот пункт из Обзора в декабре 2025 г.
На практике это значит, что пересмотр решения комиссии по новым (вновь открывшимся) обстоятельствам не обнуляет срок давности. Если годичный срок с момента первоначального решения истек, привлечение к административной ответственности невозможно в том случае, когда пересмотр подтвердил нарушение.
Административное производство не прекращается при пересмотре решения комиссии, если нарушение подтверждено. КС РФ установил второе временное правило: если комиссия пересматривает решение и по итогам подтверждает нарушение, то ранее возбужденное производство не должно прекращаться. Прекращение возможно, только если комиссия по итогам пересмотра пришла к выводу об отсутствии нарушения.
При этом Суд добавил важную оговорку: постановление о привлечении к ответственности не выносится до вступления в силу решения комиссии, принятого по итогам пересмотра. Фактически административное производство должно быть заморожено на период пересмотра.
Принцип non bis in idem распространен на ситуацию повторного административного преследования. КС РФ подчеркнул, что повторное возбуждение дела об административном правонарушении, если есть неотмененное постановление о прекращении производства по тем же фактам, нарушает конституционный запрет двойного наказания (ст. 50 (ч. 1) Конституции РФ). Даже если формально лицо не было наказано первоначально, само повторное преследование, притом что сохраняется в силе постановление о прекращении, противоречит принципу non bis in idem.
Это может иметь значение далеко за пределами антимонопольных дел – для всех случаев, когда административный орган пытается перезапустить прекращенное производство.
Решение комиссии ФАС России не имеет преюдициального значения для административного дела. Сославшись на свое Постановление от 03.10.2024 № 43-П и п. 21 Обзора ВС РФ от 25.04.2025, КС РФ подтвердил: решение комиссии – повод к возбуждению дела, но не предрешает вывода о наличии состава правонарушения. Субъект административной юрисдикции вправе – и обязан – самостоятельно оценивать доказательства и прекратить производство, если считает их недостаточными.
Законодателю предписано устранить пробелы. Суд обязал внести изменения в правовое регулирование, отдельно указав на допустимость дифференцированного подхода: законодатель вправе установить правила, не позволяющие использовать нормы о сроках давности для злоупотребления правом (по аналогии с позицией КС РФ в налоговых делах – Постановление от 14.07.2005 № 9-П). Это значит, что будущие поправки могут предусматривать механизмы продления или приостановления сроков давности в случаях, когда лицо намеренно препятствовало расследованию.
Сделанные КС РФ выводы имеют большое значение для антимонопольной практики. В то же время остаются и открытые вопросы.
Во-первых, Суд признал «незавершенность» порядка административного пересмотра ФАС России. Но не признал весь механизм неконституционным и не обязал законодателя этот порядок «завершить». По всей видимости, пробелы должны быть восполнены через судебную практику, отдельные вопросы которой могут стать очередным поводом для рассмотрения в КС РФ.
Во-вторых, Суд допускает самостоятельность субъектов административной юрисдикции при привлечении к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Однако на практике эта самостоятельность достаточно условна. Нередко председатель комиссии (коллегиального органа, где решение принимается голосованием) также является должностным лицом, принимающим постановление о привлечении к административной ответственности (действует единолично).
В результате самостоятельность по отношению друг к другу комиссии и должностного лица существует юридически, но на практике ее фактически нет. А это сужает спор в административном производстве до спора о наказании: определение размера штрафа, наличие смягчающих и отягчающих обстоятельств и т. д.
Не является ли такое повторное административное преследование нарушением принципа non bis in idem? Почему компании должны претерпевать административное преследование до трех лет по антимонопольному нарушению и плюс один год давности по административному? Почему факт нарушения устанавливается коллегиально комиссией, а к ответственности привлекает единолично должностное лицо? Эти и другие вопросы соотношения процедур рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства и дела об административном правонарушении остаются открытыми и пока не в повестке, в том числе в рамках шестого пакета.
Правильно выстроенная система рассмотрения дел во взаимосвязи со смежными правовыми институтами обеспечивает защиту прав и гарантий ее участников. Там же, где возникают пробелы, «незавершенность» регулирования и внутренние противоречия, открывается пространство для произвольного правоприменения государственных органов.
