руководитель антимонопольной практики компании «Пепеляев Групп»
В статье рассматривается новый для российского законодательства о защите конкуренции институт, который может значительно изменить существующее правоприменение и перенаправить поток желающих оспорить решение и (или) предписание территориального управления антимонопольного органа из арбитражных судов в центральный аппарат ФАС России.
Вступление в силу четвертого антимонопольного пакета повлекло ряд изменений, в том числе введение так называемой внутренней апелляции, т.е. возможности обжаловать решения и предписания территориальных управлений ФАС России не только в суде, но и в Апелляционной коллегии и Президиуме антимонопольного органа.
Правовое регулирование
Порядок осуществления внутренней апелляции (далее – апелляция) регламентирован ст. 23 и 52 Закона о защите конкуренции[1], а также приказами ФАС России, детально устанавливающими состав и порядок работы коллегиальных органов, рассматривающих поданные в рамках апелляции жалобы.
На момент написания этой статьи один из приказов антимонопольного ведомства, регулирующих процесс апелляции, еще не принят. Этот акт, утверждающий Регламент пересмотра решений и (или) предписаний территориальных управлений антимонопольного органа[2], по данным Федерального портала проектов нормативных правовых актов, находится на регистрации в Минюсте России с 22 декабря 2015 г.[3]
Регламент устанавливает содержание жалобы и требования к ее представлению, порядок ее принятия, порядок и сроки рассмотрения. Пока этот документ не принят, апелляция несколько усложняется в силу неурегулированности некоторых процессуальных аспектов, в частности списка прилагаемых к жалобе документов и т. п.
Основания для обжалования
Единственным основанием как для подачи жалобы на решение (предписание) территориального управления ФАС России, так и для ее удовлетворения является нарушение единообразия в применении норм антимонопольного законодательства.
Такое ограничение обусловлено назначением внутренней апелляции: в рамках этой процедуры коллегиальные органы ФАС России не должны пересматривать решения территориальных управлений по существу, их цель – достичь единообразного применения антимонопольного законодательства. Коллегиальные органы призваны, анализируя и обобщая практику применения законов, в рамках своих решений по жалобам направлять ее в отношении того или иного вопроса в единое русло, чтобы исключить различия в толковании законодательных норм центральным аппаратом ФАС России и ее территориальными управлениями.
Однако, хотя Законом о защите конкуренции предусмотрено единственное основание пересмотра актов территориальных управлений, заявители жалоб зачастую либо не находят нужным указать на нарушение единообразия применения антимонопольного законодательства вынесенным актом по делу, либо указывают на такое нарушение, но не аргументируют свою позицию. Первый подход можно увидеть в жалобе ООО «Башкирская лифтовая компания» (к рассмотрению этой жалобы Президиумом ФАС России мы вернемся чуть позже), второй же встречается довольно часто, поэтому рассмотрим его на примере решения, принятого Апелляционной коллегией ФАС России по жалобе ООО «ТЭКО-Сервис» (далее – Общество).
Пример
Решением УФАС по Тамбовской области (далее – Управления) Общество было признано нарушившим ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции в части злоупотребления доминирующим положением на рынке услуг по вывозу твердых бытовых отходов. Доводы заявителя жалобы сводились к необоснованности и неправильности выводов Управления об имевших место нарушениях. В своем решении Апелляционная коллегия в числе прочего указала, что заявитель обязан обосновать нарушение обжалуемым решением единообразия в применении антимонопольными органами законодательства о защите конкуренции. Общество доказательств такого нарушения Апелляционной коллегии не представило, в связи с чем в удовлетворении жалобы было отказано.
Таким образом, необходимым основанием для подачи жалобы в рамках внутренней апелляции является нарушение обжалуемым решением единообразия в применении антимонопольными органами законодательства о защите конкуренции. При этом указание в жалобе на такое нарушение лишь увеличивает шансы на ее удовлетворение, но не гарантирует положительного решения коллегиального органа, поскольку мнение заявителя о том, что нарушение имеет место, и видение ситуации коллегиальным органом могут не совпадать.
Процедура обжалования
Саму процедуру апелляции можно разделить на несколько этапов.
Первый этап – представление жалобы на решение и (или) предписание территориального управления. Ее имеют право подать все лица, участвовавшие в антимонопольном деле, в течение одного месяца с момента вынесения оспариваемого решения (предписания). После принятия жалобы на официальном сайте ФАС России появляется уведомление о ее поступлении.
Второй этап – назначение даты и места рассмотрения жалобы. Решение по ней должно быть принято в течение двух месяцев со дня ее получения антимонопольным органом. О дате и месте рассмотрения жалобы лица, участвовавшие в деле, и территориальное управление уведомляются посредством публикации на официальном сайте ФАС России «Информации о рассмотрении жалобы».
Третий этап – рассмотрение жалобы коллегиальным органом. В соответствии с приказами антимонопольного ведомства существует два коллегиальных органа, которые вправе рассматривать жалобы на решения и (или) предписания территориальных управлений: Президиум и Апелляционная коллегия ФАС России[4].
Президиум рассматривает важнейшие вопросы, отнесенные к ведению антимонопольного ведомства, в том числе пересматривает решения и (или) предписания территориальных управлений. При этом он не является постоянно действующим органом, его заседания проводятся по определенному графику. Апелляционная коллегия, напротив, постоянно действующий орган, и ее единственная функция – пересматривать решения и (или) предписания территориальных управлений ФАС России.
Четких критериев, по которым жалобы направлялись бы в Президиум или Апелляционную коллегию, в настоящее время не существует, фактически определение важности дела отдается на внутреннее усмотрение коллегиальных органов ФАС России. При этом в Определении о передаче дела в Президиум ФАС России[5]антимонопольный орган ссылается на общую ст. 23 Закона о защите конкуренции, что также свидетельствует о неурегулированности данного вопроса.
Примечательно, что абсолютное большинство жалоб рассматривается именно Апелляционной коллегией. На сегодняшний день из 14 опубликованных коллегиальными органами решений 13 были вынесены Апелляционной коллегией и только одно – Президиумом. В настоящее время в его производстве находится еще одна жалоба[6].
Пример
Рассмотренная Президиумом ФАС России жалоба была посвящена оспариванию решения УФАС по Республике Башкортостан (далее – Управление) в отношении республиканского Министерства жилищно-коммунального хозяйства, нескольких управлений жилищного хозяйства Уфы, а также ООО ««УфаЛифт» и ООО «Башкирская лифтовая компания», признанных виновными в заключении антиконкурентного соглашения для устранения с рынка лифтовой компании-конкурента. Президиум поддержал решение Управления, указав среди прочего на отсутствие в жалобе важнейшего ее основания – заявления о нарушении вынесенным решением единообразия в применении территориальным органом норм антимонопольного законодательства. Напомним, что удовлетворение жалобы возможно, только если имеется такое нарушение. Но в жалобе о нем не упоминалось, заявитель указал лишь на недоказанность нарушения, использование ненадлежащих доказательств, а также на непроведение анализа товарного рынка в ходе рассмотрения дела территориальным управлением. Президиум рассмотрел жалобу, несмотря на отсутствие в ней прямого указания на необходимое основание ее предъявления и рассмотрения, и не обнаружил в решении Управления нарушения единообразия в применении норм антимонопольного законодательства, что стало причиной для отказа в удовлетворении жалобы.
В приведенном деле интересно, что Президиум ФАС России привлек в ходе рассмотрения жалобы в качестве независимых экспертов для дачи заключения по делу членов НП «Содействие развитию конкуренции» (далее – некоммерческое партнерство)[7], заключение которых он частично использовал для аргументации своей позиции в решении.
Привлечение экспертов Президиумом не регламентировано в приказах, регулирующих апелляцию, но все же возможно исходя из ч. 1 ст. 42.1 Закона о защите конкуренции (на нее Президиум ссылается в решении), а также из Регламента ФАС России о возбуждении и рассмотрении дел[8], который предусматривает возможность привлечения экспертов для дачи независимого заключения (на его положения ФАС России ссылается[9], например, в решении о прекращении рассмотрения жалобы).
Указанные ссылки ФАС России представляются следствием недостаточного правового регулирования внутренней апелляции как самостоятельного института. По нашему мнению, необходимо либо дополнить существующие акты, регулирующие внутреннюю апелляцию, ссылками на иные применимые к этому институту нормы законодательства (в частности, на нормы Закона о защите конкуренции, касающиеся рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, и на Регламент о возбуждении и рассмотрении дел), либо включить в приказы о внутренней апелляции отдельные положения, регламентирующие ее процессуальные аспекты.
Кроме того, эксперты некоммерческого партнерства в заключении хотя и отмечали недостатки и слабые позиции жалобы заявителя, больше критиковали решение Управления, указывая на частичное нарушение им единообразия в примене
