Телефон подписки
8 (800) 555-66-00





Читать    Подписаться
Новости

Министерства оценят последствия реформы в электроэнергетике
23 июля 2019 г.

«Билайн» оштрафован на 400 тыс. руб. за рассылку спама
22 июля 2019 г.

Минфин России: преференции в госзакупках получает только 45% конкурентоспособной продукции из РФ
22 июля 2019 г.

Правительство РФ ввело переходный период для банков, выдающих гарантии для госзакупок
22 июля 2019 г.

Все новости
 Самое читаемое

Ценовые предписания ФАС России и управление издержками и рисками компаний
Количество просмотров 17468
Антимонопольное регулирование США и Европы: проблемы сближения
Количество просмотров 12763
Сравнительная реклама в российском законодательстве
Количество просмотров 11693
Трансляция VII Петербургского Международного Юридического Форума
Количество просмотров 17685
Что такое антимонопольный комплаенс?
Количество просмотров 15093
 Обзоры

 Анонcы

VI Конференция по конкуренции под эгидой БРИКС
16–19 сентября 2019 г. в Москве состоится VI Конференция по конкуренции под эгидой БРИКС.
Полный текст



Главная /  Выбор редакции /  Доклад как инструмент адвокатирования конкуренции
Доклад как инструмент адвокатирования конкуренции


На правительственном заседании в начале сентября 2015 г.  был принят к сведению доклад руководителя ФАС России И.Ю. Артемьева «О состоянии конкуренции в Российской Федерации». Антимонопольному ведомству поручено доработать Доклад-2014 с учетом состоявшегося обсуждения и высказанных предложений. Представляем вашему вниманию заключение по вопросу содержания доклада  А.Е. Шаститко, члена Экспертного совета при Правительстве РФ, отредактированное с учетом событий, произошедших с момента обсуждения данного документа.   

                         

Представленный на обсуждение проект доклада, подготовленный ФАС России при участии и поддержке Минэкономразвития России, других министерств и ведомств, а также ассоциаций предпринимателей и экспертных организаций, – заметное событие, привлекающее внимание к актуальным вопросам, связанным с оценкой состояния конкуренции, возможностей и результатов ее защиты и развития в России.

Рекомендуется исходить из того, что подготовка и обсуждение доклада «О состоянии конкуренции в Российской Федерации» (далее – Доклад-2014) – одно из важных направлений адвокатирования конкуренции, в котором могут и должны участвовать помимо антимонопольных и другие органы власти, а также ассоциации предпринимателей и профильные экспертные организации. С помощью адвокатирования конкуренции должно формироваться представление у всех заинтересованных групп не только о природе конкуренции, ее значении для экономического развития, основаниях, наборе, способах и вариантах оценки результатов применения инструментов защиты и развития конкуренции, но и то, что принято называть конкурентной культурой.

С этой точки зрения Доклад-2014 выполняет (должен выполнять!) свою миссию, являясь площадкой взаимодействия различных групп интересов, а также способом представления подходов – не всегда и не обязательно конвенциальных и консенсусных – к методам защиты и развития конкуренции. Откликаясь на критические замечания, высказанные в том числе Экспертным советом на доклады за предшествующие годы, разработчики Доклада-2014 предоставили возможность выразить позицию относительно состояния конкуренции и конкурентной среды не только РСПП, ОПОРЕ России, НП «Объединение корпоративных юристов», НП «Содействие развитию конкуренции», Аналитическому центру при Правительстве Российской Федерации, но и «Деловой России», Торгово-промышленной палате России. Гораздо более представительными стали и оценки деятельности ФАС России по антимонопольному контролю и развитию конкуренции. Большой массив информации представлен федеральными органами исполнительной власти (далее – ФОИВ).

Доклад-2014 продолжает традицию предыдущих докладов, выполняя также функцию элемента обратной связи, предлагая оценки реализации принятых ранее решений. Это касается и плана мероприятий («дорожной карты») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики», и внедрения регионального стандарта развития конкуренции. Кроме того, Доклад-2014, как и его предшественники, позволяет составить представление о предмете и уровне исследования отдельных рынков как в части оценки состояния конкуренции, так и в вопросах развития конкуренции.

Однако ряд наблюдений дает основание поставить вопрос о необходимости доработки Доклада-2014 и (или) реорганизации работы над последующими докладами в целях повышения его эффективности как инструмента адвокатирования конкуренции и выстраивания сбалансированной конкурентной политики в целом.

Во-первых, объем доклада год от года увеличивается. И если доклад за 2013 год увеличился примерно на 30 страниц (около 8%) по сравнению с аналогичным документом за 2012 год, то Доклад-2014 по сравнению с предыдущим докладом увеличился более чем на 25%, составив с приложениями более 550 страниц. Это неплохо для справочного издания, но потенциальная проблема для документа с политической и программной компонентами, который рассчитан на широкую аудиторию. Тем самым обостряется вопрос о способе организации структуры докладов и отборе материалов для них. Частично этот вопрос можно снять посредством (1) настройки фильтров на используемые в докладе материалы и (2) объяснения/обоснования (но не описания) его структуры во введении. По пункту (1) важной задачей является создание соответствующих фильтров на уровне ФОИВов, а также положительных стимулов представлять качественную информацию. По пункту (2) следует задуматься над руководством для пользователя, которое можно было бы использовать с корректировками и для последующих выпусков.

Во-вторых, в Докладе-2014 явно не хватает комментариев (объяснений) по тем фактам, которые приводятся в различных разделах. В частности, в разделе, посвященном «дорожной карте» «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики», представлена статистика выполнения намеченных мероприятий. Допущение, что все мероприятия, посчитанные как выполненные, действительно выполнены надлежащим образом, на наш взгляд, чрезмерно жесткое. Хотя даже этой оговорки в Докладе-2014 не сделано. Возможно, по некоторым вопросам – специально отобранным – имеет смысл провести более детальную проверку того, как именно было выполнено мероприятие и если последствия уже наступили, то каковы они (причем совсем не обязательно с оргвыводами). В этом случае есть шанс снизить вероятность обострения проблемы «короткой памяти». Суть данной проблемы: в силу отсутствия адекватного решения практического вопроса, несмотря на предпринятые попытки, к нему стараются отнестись как к новому, с чистого листа. Негативный результат – упущенные время и возможности.

В-третьих, нет никакого сомнения в том, что темы, выбранные в качестве тем года в Докладе-2014, действительно представляют интерес. Это касается как динамического ценообразования на железнодорожные перевозки, так и правил недискриминационного доступа в отдельно взятой отрасли, как проблемы сдерживания цен на рынках, так и развития рынка природного газа. Однако почему именно эти темы? Как вариант более эффективного использования данного раздела предлагается в качестве критерия выбора хотя бы части тем года использовать состояние проблемы, которая характеризуется не только значительными масштабами, но и отсутствием простого и консенсусного варианта решения. В этом случае Доклад-2014, высокий статус которого предполагает пристальное внимание групп интересов, мог бы серьезно претендовать на презентацию «предзаконодательных» инициатив в неформальной, концептуальной и доступной форме.

Поясним на примере. Известно, что четвертый антимонопольный пакет, который был  принят Государственной Думой в третьем чтении 22 сентября 2015 года, обсуждался более трех с половиной лет. Состав данного пакета сильно изменился. Однако есть два вопроса, которые стали камнем преткновения и по которым, к сожалению, пока не удается продвинуться именно в плане содержательного обсуждения имеющихся проблем.

Первый вопрос – об антимонопольных исключениях в отношении прав на результаты интеллектуальной деятельности. ФАС России с 2011 года прикладывала большие усилия, чтобы убедить все заинтересованные стороны в необходимости устранения соответствующих исключений из статей 10 и 11 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Представители бизнеса и эксперты многократно возражали. Очевидно, что простого, одноходового решения данного вопроса не существует. Экономические исследования, опыт применения норм антимонопольного законодательства в других юрисдикциях подтверждают факт непростого соотношения между защитой конкуренции и прав на результаты интеллектуальной деятельности. Однако следы этой дискуссии с фактами и количественными оценками для России вряд ли сейчас удастся обнаружить. Чем не тема года? Но как в Докладе-2014, так и в докладах за предшествующие два года об этом вопросе если и было упомянуто, то вскользь.

Второй вопрос – о правилах недискриминационного доступа к товарам и услугам компаний, которые не являются субъектами естественных монополий, но тем не менее занимают значительную долю рынка (в зависимости от вариантов предлагаемых порогов 70% и выше). По сути недискриминационность доступа затрагивает фундаментальный вопрос о соотношении антитраста и экономического регулирования (что выглядит особенно актуально в свете передачи Федеральной антимонопольной службе функций Федеральной службы по тарифам). Изучение текста Доклада-2014 и предыдущих двух докладов не дают оснований считать, что этот вопрос прошел стадию серьезной концептуальной обработки, чтобы затем выйти в плоскость выработки и принятия решений, которые были бы не ситуативными, а учитывали долгосрочные последствия. Поскольку по вопросу о правилах недискриминационного доступа решение законодателем принято, то на повестку дня через некоторое время вполне может быть поставлен вопрос, каковы эффекты применения данных правил.

В-четвертых, адвокатирование конкуренции, элементом которого, как было отмечено, является (должен быть) Доклад-2014, как и предыдущие/последующие доклады, – это еще и внятно изложенные истории успеха. Причем успеха не только ФАС России, но и отраслевых министерств и ведомств, в целом Правительства РФ в деятельности по защите и развитию конкуренции. В Докладе-2014 довольно большое количество материалов, подготовленных ФОИВами. Однако они вряд ли пройдут «прагматический фильтр» на предмет четкости формулировки проблем в части недостаточного развития конкуренции и его последствий, объяснения принятых мер, а также установления причинно-следственных связей между полученными результатами и принятыми мерами. Таких историй успеха в отраслевом разрезе вряд ли должно быть много в каждом из докладов. Но те, что все же включены в него, должны соответствовать минимальным стандартам социально-экономического анализа.

В-пятых, защита и развитие конкуренции – направление политики, о результативности которой сложно отчитываться на интервале в один год, если не принимать во внимание рутинное правоприменение и (увы, не менее рутинное) изменение правил игры. Более того, во многих случаях такая практика – слишком частой отчетности - даже вредна. Однако концептуальный, более широкий взгляд на актуальные вопросы, которые кажутся рутинными и не заслуживающими отдельного внимания и обсуждения (в том числе для извлечения уроков), позволит осмысленнее подходить к выбору инструментов экономической политики. Речь идет не только об очевидных историях успеха, которые выражаются в улучшении возможностей выбора потребителя, снижении цен в реальном (а где-то и в номинальном) выражении, как, например, в сфере мобильной электросвязи, но также о вариантах решения вопроса о сбалансированности мер конкурентной и промышленной политики, в результате которых возможно создание целой отрасли практически с нуля и за счет частных инвестиций. В последнем случае речь идет о производстве труб большого диаметра (далее – ТБД) для строительства и ремонта магистральных трубопроводов. В одном из предыдущих докладов ФАС России представила информацию о состоянии конкуренции на этом рынке. При этом помещенный в другой контекст вопрос об условиях конкуренции в связи с созданием новой отрасли (в рамках импортозамещения) представляет особый интерес не только в свете подготовки и реализации проектов «Сила Сибири» и «Турецкий поток» в условиях санкций, но и в силу непростых решений по формуле взаимодействия между основными участниками рынка ТБД.

В-шестых, наиболее «постоянным» в докладе является третий раздел, посвященный антимонопольному правоприменению. В настоящий момент основной акцент сделан на описании масштабов применения инструментов по защите конкуренции, соответствующих определенным нормам законодательства, а также на описании тенденций их изменения. В Докладе-2014 просматривается избыточно упрощенный взгляд на объяснение факторов, которые обусловливают те или иные абсолютные и относительные величины, характеризующие правоприменение. Это связано с тем, что правдоподобные объяснения могут значительно искажать представление об истинном положении дел. Например, если нет правонарушений, то можно сказать, что все компании законопослушны. Но ведь есть и другое объяснение: норма просто не работает! Наоборот, если количество выявленных правонарушений очень велико, то можно сказать, что это приоритетное направление работы ведомства; однако другой вариант объяснения – избыточное правоприменение, когда наказывают даже тех, кто ничего не нарушил. Как отличить одно объяснение от другого? Иными словами, в третьем разделе Доклада-2014 должен быть дан ответ на вопрос, действительно ли улучшается положение дел в области правоприменения, так что снижаются масштабы ошибок как первого рода (неоправданное наказание), так и второго рода (безнаказанность или недостаточно жесткое наказание нарушителей). По сути, предложенные ФАС России оценки и объяснения в подавляющем большинстве случаев представляют собой гипотезы, требующие проверки.

По мнению других экспертов, высказывавшихся по поводу Доклада-2014, как и в предшествующих докладах, для оценки результативности правоприменения не используются количественные оценки ущерба, причиненного монополистической деятельностью. Это затрудняет объективную оценку выявленных нарушений, а также оценку результативности и эффективности деятельности антимонопольных органов. Вместе с тем примеры методик расчета ущерба от антиконкурентных злоупотреблений в международной практике существуют. Предлагается разработать и представить на общественное обсуждение методику оценки расчета ущерба по основным видам антиконкурентных правонарушений, а результаты ее применения отражать в соответствующем разделе будущих докладов.


01 октября 2015 г.

Оставить комментарий


Внимание! Оставлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.









 

№ 2, 2019 (март-апрель)

 Опрос

Какие законодательные шаги необходимо предпринять в первую очередь для эффективного развития конкуренции на уровне ЕАЭС?